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民事诉讼中的抵销问题研究/卢克臻

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 03:53:15  浏览:9536   来源:法律资料网
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  (一)抵销诉讼的概念

  抵销是指当事人就互负给付种类相同并己届清偿期的债权,在对等数额内相互消灭债权的意思表示。抵销在民法中有广义和狭义之分,广义上的抵销包括法定抵销和合意抵销,狭义上的抵销则仅指法定抵销,所谓法定抵销是指法律规定其构成要件,当要件具备时,依当事人一方的意思表示即可完成,是形成权的一种。一般只要一方当事人主动提出抵销的意思就可发生抵销之效果,无须经过法律程序。而合意抵销是指按照当事人双方的合意所为的抵销。

  根据《合同法》第99条的规定,法定抵销的构成要件为:1、双方互负债务,但主动债权超过诉讼时效,其债权人不得主张抵销,被动债权超过诉讼时效的可适用抵销;2、双方债务的标的物种类、品质相同,如均为金钱之债,或均为交付同一种类物等;3、主动债权已届清偿期,如甲欠乙债10万元,已经到期,乙亦欠甲10万元,还有半年才到期,现甲提出抵销则不可以;4、依债的性质可以抵销,例如,以某一不作为抵销另一不作为债务,就达不到合同目的,故不允许抵销。法律规定不得抵销的债务不得抵销。例如,故意实施侵权行为的债务人,不得主张抵销侵权损害赔偿。另外,当事人之间有禁止抵销的约定时,债务不得抵销。5、抵销不得附条件、附期限,如果附有条件或期限,那么会使其效力不确定,并且有害于他人的利益。

  民事主体在行驶和实现法律赋予的权利时,将不可避免地要诉诸于公力救济的保障。作为形成权一种的抵销权,也有可能需要通过诉讼这一公力救济途径来加以实现,债务人虽曾在诉讼程序之前行驶抵销权但遭到债权人的异议而债权人仍然就自己的债权提出了诉讼,或者债务人虽未在诉讼程序之前行驶抵销权而首次在诉讼程序中提出抵销权作为抗辩的情形,就构成了诉讼抵销。如甲以买卖合同为依据向法院起诉,要求乙支付欠款10万元,在诉讼程序中被告乙向法院主张违约损害10万元的事实,请求法院予以抵销,这一抵销就是典型的诉讼抵销。诉讼抵销在国外也被视为一种常见的抵销形式,如《卢森堡民法典》第一条明确规定的抵销有三种形式:法定抵销、协议抵销和审判上的抵销。 所谓审判上的抵销又称为裁判上的抵销,是指在诉讼程序中提出的抵销。在裁判上之抵销制度下,当事人之间债权之抵销,仅凭当事人一方意思表示,不能发生抵销效果。当事人欲达成抵销之目的,必须利用诉讼方法在诉讼上主张抵销并经法院判决后始能发生抵销之形成效果。 当事人在诉讼中主张抵销的情形包括以下几种:1、被告在诉讼前或诉讼外已为抵销之意思表示,在原告提起诉讼时就业已主张之抵销意思表示作为抗辩提出。2、被告在原告向法院提起诉讼时,主张以其对原告的债权抵销其所负的债务。此抗辩的提出是以被告承认原告的债权存在为条件的。诉讼抵销虽然广泛存在于各国的司法实践中,但在国内外至今还没有对诉讼抵销作出一个统一的定义,目前学界对诉讼抵销的定义归纳起来一般为,当事人在诉讼进行中提出的一方以自己的债权作为主动债权,来抵销对方针对自己的诉讼请求的行为。

  (二)抵销诉讼的特征

  诉讼抵销是指当事人在诉讼中行驶抵销权,诉讼抵销行为由于一方面涉及当事人之间的民事法律关系,另一方面也关系到法院怎样处理此案件,是作为抗辩、亦或以反诉来对待?在试图解决这些问题之前,从诉讼抵销的具体特征入手充分认识诉讼抵销的内涵、外延和性质将是十分重要的。

  1、诉讼抵销具有对抗性。诉讼抵销的诉讼中至少存在两类诉讼行为:本诉与诉讼抵销行为。本诉是基于被动债权而提起,诉讼抵销则是基于主动债权提出的。主动债权债权人在诉讼中提出抵销之意思表示,目的是为了冲抵原告的诉讼请求,以达到债权的清偿。一旦诉讼抵销为法院所认可,则本诉之诉讼请求就不能或不完全能够得到支持。因此,在诉讼抵销中,原告和被告为了使得自己的债权获得法院的认可,势必会利用各种手段去对抗和否定对方的诉讼请求。

  2、诉讼抵销具有相对独立性。诉讼抵销是为了对抗本诉而为之,但又区别于其他的对抗行为,其可以单独构成一个独立的诉。同时抵销之主动债权与被动债权之间并不要求有直接的法律关系,即诉讼抵销与本诉并没有直接的牵连关系。法律对本诉和诉讼抵销都规定了构成要件,只要符合构成要件都可以提出独立的诉讼请求,另外就是法院在审理过程中的独立性。对于诉讼中抵销适格与否之审理与判断与对本体诉讼之审理是完全平行的两个过程。

  3、诉讼抵销具有预防性。如前所述的当事人在诉讼中主张抵销的第二种情形中,被告首先是对本诉的诉讼请求的存在与否进行争执,同时为了预防本诉诉讼请求获得法院认定,而在诉讼上预备主张以反对债权进行抵销的形式。在这种抵销形式中,被告首先进行了一定的抗辩,在意识到这种抗辩有无法获得认可的可能性时主张抵销。换言之,在存在诸多防御方法时,诉讼抵销是在穷尽其他防御方法后最终的对抗方式。因此,在这种情形下,诉讼抵销就具有一定的预防性。

  4、诉讼上抵销具有确定的层次性与顺序性。对于诉讼抵销的审理围绕着三个层面进行,作为基础的主动债权有效存在的确认是第一层面,而抵销是否符合实体法规定之抵销要件的确认是第二层面,最后在抵销要件业已确认的情况下,再以合法可抵销的数额抵扣本诉诉讼标的额来确定诉讼结果。事实上以上第一层面是包含在第二层面之抵销法定要件确认之中的,但是在诉讼中审理诉讼抵销时,被动债权人通常是以此作为争辩的第一选择。因此有必要将其独立列明,作为确认诉讼抵销的首要层面。相应地,主张诉讼抵销的诉讼当事人在其主张抵销之前,大部分情况下也是以对被动债权的不成立、未生效、可撤消、无效等暇疵进行争辩,而抵销则是其为避免败诉而迫不得已使用的方式。’一正是基于此特殊性,审理诉讼中抵销应在被动债权已确认之后进行,这就体现了诉讼上抵销确认的顺序性。

  (三)抵销诉讼的制度价值

  1、发现真实。发现真实是民事审判的切实目标,而当事人的主张和诉求的对抗是达致这一目标的重要途径。抵销诉讼存在两个相互独立又对立的诉讼请求,当事人为了使这种主张获得法官的确信进而做出有利于自己的判决,必然积极地抗辩和充分地举证。这既包括从正面提供充分的证据证明自己的诉讼请求的正当性,也包括从反面提供相应的证据证明对方当事人诉讼请求的假定性。在自认和认诺中,当事人实质上放弃了这种对抗的机会,但是在诉讼上的预备抵销时这种对抗非常显然。通过当事人的这种对抗,法官以中立、超然的态度听审当事人的对抗,根据当事人提供的证据和自己深厚的专业知识做出接近事实真相的判断,这也增强了当事人对判决的可接受性。抵销诉讼为法官从正反两个方面衡量当事人主张和证据的合理性提供了制度性契机。

  2、保障正义。正义是人类孜孜以求的目标,其早已超出了道德的范畴而具有了理性的光芒。但是,正义又具有多样性,虽然每个学者甚或每个人对正义的理解都带有个人色彩,但这并不影响人们对正义的追求。权益可能受到裁判不利影响的当事人必须被赋予充分的参与权,使得他们能够对裁判的最终形成发挥实质性影响。作为正义的现实载体,法庭审判的正义性更为显观。抵销诉讼请求的相逆性和对抗性使得当事人获得更大的权利话语空间。他们不但要对自己的诉讼请求承担证明责任,而且要尽量推翻对方当事人提供的证据,免受另一利益的损害,两种程序并行或者重叠,这样当事人所支配的法的空间就异常强大。当事人的这种程序参与权对法官心证的形成有着决定性的影响。这昭示着,当事人是程序的真正的支配者。抵销诉讼通过当事人的程序参与性,不仅有助于实质正义的实现,更因当事人的程序自治性而利于程序正义的实现。

  3、增进效益。在民事诉讼中,效益是指民事审判的收益和成本之间关系的范畴。效益是当事者和社会公众衡量审判的直接明显的标准,效益是现代法治国家积极追求的目标。德国在1976年颁布了《简化与加速诉讼程序的法律》,1990年又颁布了《简化司法程序法》 ,效益的诉讼价值位阶明显增强。抵销诉讼最大的优点就是将原本可以作为独立诉讼标的的债权债务关系拉进到已诉讼系属的权利义务关系中一并解决。作为一种积极抗辩,抵销使得当事人免于另行起诉所带来的双重程序造成的讼累,赋予这种抗辩以既判力,更保证了本诉和抵销抗辩审判的集中性;作为一种反诉,抵销和本诉适用同一个程序审理,程序的单一性使得法官或者陪审团将精力集中于当事人所争执的事项上,而且也避免了程序的重复和司法资源的肆意浪费。如果抵销另行起诉,一方面可导致程序的繁化;另一方面,也是最关键的,如果抵销之诉的判决与原诉的判决不一致时,势必会滞碍执行程序的进行,当事人的正当利益无法及时得以维护,甚或受到不当剥夺。

  4、保证安定。“程序安定是指民事诉讼应依法定的时间先后和空间结构展开并做出终局决定从而使诉讼保持有条不紊的稳定状态。程序的安定性包含两个不同层面的安定,即程序规范的安定和程序运作的安定。其基本要素包括:(1)程序的有序性;(2)程序的不可逆性;(3)程序的时限性;(4)程序的终结性;(5)程序的法定性” 。在抵销诉讼中,如果不允许被告主张抵销,两个平行的诉讼就会产生,先行诉讼与后行诉讼之间产生对“法院对同一债权实行双重审理”的危险,这种危险不但造成了程序的反复,而且破坏了先行程序的稳定性。如果允许被告在本诉中主张抵销抗辩,那么抵销被吸收进本诉中而进行一并的审理。通过抵销抗辩,当事人程序压力减弱,争点集中,程序的不可逆性得以维持。如果允许被告在本诉中对抵销的债权提起反诉,那么,法院就可以对本诉和反诉集中进行审理,法院对同一债权进行双重审理的危险也就烟消云散。无论大陆法系国家赋予抵销抗辩以既判力,还是英美法系国家赋予抵销反诉以既判事项效力,其趣旨都在维持既定的审判程序的正当性和安定性,这也是两大法系国家抵销诉讼的最终落脚点,也是我国探求抵销诉讼的真正归宿。审理。通过抵销抗辩,当事人程序压力减弱,争点集中,程序的不可逆性得以维持。如果允许被告在本诉中对抵销的债权提起反诉,那么,法院就可以对本诉和反诉集中进行审理,法院对同一债权进行双重审理的危险也就烟消云散。

  (四)两大法系抵销诉讼的比较

两大法系抵销诉讼的比较就笔者的阅读范围而言,无论是英美法系国家还是大陆法系国家都没有抵销诉讼这个概念,但是并不意味着抵销诉讼的缺失。相反,在这些国家中,在诉讼进行中,被告人主张抵销的情形屡见不鲜,但是两大法系国家对抵销的性质的态度却大相径庭。大陆法系国家将抵销视为一种抗辩,英美法系国家将抵销视为一种反诉。因此,两大法系国家对抵销诉讼的比较可归结到对抵销性质为抗辩和反诉的争论。

  在英美法系国家,抵销至今仍被视为反诉,笔者称这种抵销诉讼为反诉模式的抵销诉讼。反诉制度与抵销有着紧密的渊源关系,这表现在反诉制度是由罗马法时期的抵销抗辩发展出来的。“反诉制度是建立在抵销抗辩基础上的,比较单纯,只有在反诉请求能够与本诉请求相互抵销的情况下,才允许提起反诉,并且这一反诉没有强制的问题,从学理上的分类来看属于任意反诉”。 抵销的成立是反诉成立的前提性要件。即使是现在,英美法系国家仍然视抵销为反诉。英美法系国家的反诉制度并不要求反对请求与本诉的诉讼请求有任何的联系,也无须与原告的诉讼请求产生于同一交易或者合同中。《美国联邦民事诉讼规则》第13条第2款关于任意的反请求规定:“在诉答文书中,可以提出任何对抗对方当事人的请求,该请求并非基于对方当事人请求的诉讼标的交易或事件而产生的,可以作为反请求提出”。 由此,作为对原告的诉讼请求可能没有牵连的反对请求,被告完全可以提出反诉进行抵销。

  在大陆法系国家,抵销被视为一种特殊的抗辩,笔者称这种抵销诉讼为抗辩模式的抵销诉讼。抗辩是指原告为了贯彻其攻击性的申请并证明其理由,而被告为了贯彻其防御性的申请并证明其理由而进行的手段性的陈述。抵销抗辩可以分为与实体关系无关的抗辩和与对实体关系的抗辩两种。 诉讼上的抵销是一种与实体关系紧密相连的抗辩。但是这种抗辩具有特殊性,即抵销的最后性。“对被告来说,抵销是获得胜诉的最后一个手段。这种胜诉显然要求做出牺牲—反债权,被告必须在无其他无需主张的抗辩的情况下做出牺牲。因而他希望只有当确认了诉之债权存在时才对抵销做裁判”。 可以说,抵销是一种积极的抗辩,被告应当对自己的积极抗辩承担举证义务。抵销作为一种特殊的抗辩这是大陆法系典型国家德国、日本和法国的通行做法,这也反映了他们的制度和价值理念的趋同。

  通过考察发现,无论在英美法系国家还是大陆法系国家,抵销诉讼的现实存在是一个不容回避的事实。尽管存在差异,但探求两种模式的抵销诉讼,可以发现许多共同的机理。

  1、反对请求的独立性。作为一种特殊抗辩,抵销旨在对抗原告的诉求。如果原告与被告换位,这种抵销仍然成立,而且若当事人不主张抵销,也可以作为独立的诉讼标的提起诉讼。“抵销抗辩既具有抗辩的性质,同时其本身又是当事人提出的可以单独构成诉讼标的的反对债权,也即具有类似于反诉的特殊性”。 大陆法系国家实质上也承认抵销请求的独立性,更不用说作为反诉看待的英美法系国家的抵销。实质上,即使大陆法系国家的作为抗辩形式的抵销也具有类似于反诉的性质,两大法系国家的抵销在本质上都蕴涵着反诉的溯源。

  2、都是当事人参与诉讼程序的有效方式。“与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人,都有权参加该程序并得到有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会。这就是‘正当程序’原则最基本的内容或要求,也是满足程序正义的最重要条件”。 作为一种特殊抗辩,抵销保障被告获得对抗原告诉求并适时维护自己债权的机会,同时这种抗辩也增强了诉讼的对抗色彩,有利于真实的发现,这是当事人程序参与权和支配权的细化。抵销作为一种反诉是当事人行驶诉权的样态之一,旨在对抗原告的诉求,保障诉权的正当行驶。

  3、在结果意义上,两大法系都规定了抵销的既判力。在大陆法系国家,判决理由通常不具有既判力,但是作为判决理由的抵销抗辩作为例外而具有既判力。这种既判力的正当化根据是诚信原则及避免重复诉讼和矛盾判决。英美法系国家没有既判力的用法,而是称之为既判事项效力。判决一旦做出就不能就同一争点继续进行诉讼,这样做是出于私人利益和国家利益的双重目的。反诉作为一种独立的反请求,当然产生请求排除的效力。

  (五)我国建构抵销诉讼的模式建议

我国目前尚无抵销诉讼的模式,我国还面临着抵销诉讼的模式选择问题。从法治传统和制度理念上看,我国更加接近于大陆法系。但是大陆法系国家完善的抗辩制度以及特色鲜明的判决书风格却是我国诉讼所缺失的。程序法抗辩的缺失以及抗辩程序的非严谨性使得我国无法采用抗辩模式的抵销诉讼。原因在于:

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国家工商行政管理总局关于印发《市场防控高致病性禽流感应急预案》的通知

国家工商行政管理总局


国家工商行政管理总局关于印发《市场防控高致病性禽流感应急预案》的通知
工商市字[2005]第168号

各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局,总局名司(厅、局、室)直属单位:
为有效发挥工商行政管理机关市场应急管理能力和提高市场监管效能,做到有力、有序、有效地做好高致禽流感疫情期间禽类市场监管工作,保障人民群众身体健康和生命安全,促进国民经济持续、稳定、协调、健康发展,促进农村经济发展和农民增收,维护市场稳定、社会稳定,根据国务院防控禽流感工作指示精神和工作部署,国家工商行政管理总局制定了《市场防控高致病性禽流感应急预案》,调整了《国家工商行政管理总局市场防控高致病性禽流感应急指挥部成员》,现予发布。请各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局严格按照本预案的要求,紧密结合本地实际情况,制定相应的应急预案,成立市场防控高病性禽流感指挥工作机构,完善应急运行机制,建立健全禽流感疫情市场防控监管体系,全面提高工商行政管理机关市场防控禽流感疫情的能力和水平。各地市场防控高致病性禽流感应急预案、指挥工作机构、开展市场防控工作等情况,请及时上报总局市场防控高致病性禽流感应急指挥部。
附件1:《市场防控高致病性禽流感应急预案》
附件2:国家工商总局市防控高致病性禽流感应急指挥部名单(略)


二00五年十一月十一日


市场防控高致病性禽流感应急预案


 一、总则
  (一)目的
  为有效发挥工商行政管理机关市场应急管理能力和提高市场监管效能,做好高致病性禽流感(以下简称禽流感)疫情期间禽类市场监管工作,保障人民群众身体健康和生命安全,保障禽类市场交易安全有序,根据有关法律法规规定和国家工商行政管理总局制定的《工商行政管理系统市场监管应急预案》(工商办字[2005]第86号),制定本预案。
  (二)方针
  防治禽流感遵循“加强领导、密切配合、依靠科学、依法防治、群防群控、果断处置”的指导方针。
  (三)应急级别
  根据《全国高致病性禽流感应急预案》(国办发[2004]12号)规定的禽流感疫情级别,市场防控禽流感疫情应急预案和应急响应分为三级。分级标准如下:
  1、一级应急预案和应急响应
  发生一级禽流感疫情,启动一级应急预案,实施一级应急响应。
  2、二级应急预案和应急响应
  发生二级禽流感疫情,启动二级应急预案,实施二级应急响应。
  3、三级应急预案和应急响应
  发生三级禽流感疫情,视疫情情形,启动三级应急预案,实施三级应急响应。
  二、组织指挥体系及职责
  (一)应急组织机构与职责
  1、市场防控应急指挥部
  由总局组成市场防控禽流感应急指挥部(以下简称应急指挥部),宣布启动应急预案及其级别,对全国工商行政管理系统市场防控禽流感工作进行领导和指挥。
  应急指挥部成员单位有办公厅、市场规范管理司、公平交易局、消费者权益保护局、个体私营经济监管司、宣传中心、信息中心等相关司局和直属单位。
  应急指挥部应及时研究禽流感疫情有关情况,制定市场防控应急管理措施,指挥地方工商行政管理机关及时、稳妥地开展市场防控禽流感工作。
  2、市场防控应急办公室
  应急指挥部下设市场防控禽流感应急办公室。由应急指挥部指定相关司局和直属单位负责人组建。主要职责如下:
  (1)应急预案启动期间,负责落实应急指挥部指示和部署的具体工作;
  (2)负责应急响应期间的信息搜集和情况汇总,并及时呈报应急指挥部;
  (3)针对预案规定的情形,做好市场防控禽流感预警工作。
  (二)部门职责分工
  1、市场规范管理司
  调查禽流感疫情情况,研究市场防控禽流感疫情应急管理措施,指导地方工商行政管理机关市场防控禽流感工作,检查地方市场防控禽流感工作情况,协调配合国务院有关部门做好防疫防控工作。
  2、办公厅
  承担文字材料的综合工作。将各部门提供的素材资料综合整理后反馈给有关部门,有关部门按有关要求和途径上报上级领导机关。
  3、公平交易局
  负责组织、指导查处疫情期间发生的违法经营染疫禽类产品和防疫疫苗、物品、物资的恶性案件和跨省的大要案件。
  4、消费者权益保护局
  负责组织、指导各地对从事禽类产品经营的市场主体执行禽类产品市场准入制度的情况进行监督检查;做好12315行政执法网络有关举报违法经营禽类产品信息的调查、核实、查处工作;加大禽类产品质量安全监测工作力度,保障禽类产品交易安全。
  5、个体私营经济监管司
  积极向个体工商户、私营企业宣传防控禽流感知识和办法,提高个体工商户、私营企业自我保护和防范能力;对个体工商户、私营企业落实防控禽流感责任制度情况进行监督检查。
   6、宣传中心
  负责市场防控禽流感疫情情况、重大案件查处情况的宣传工作,正确引导舆论导向。
  7、信息中心
  负责工商行政管理信息网络的技术维护,为禽流感疫情信息传递提供专用信息通道,保障应急响应期间信息网络畅通稳定。
  (三)组织运行体系
  市场防控禽流感疫情,坚持统一指挥、属地监管、分级管理、上下联动、快速反应的原则。地方各级工商行政管理机关要建立与总局预案相适应的市场防控禽流感应急预案,一旦出现疫情,要按照预案程序迅速建立指挥机构,接受总局及上级机关的指挥和部署,实现应急联动。
  1、总局内部运行机制
  对禽流感疫情,总局根据具体情况,启动相应级别的应急预案。主要步骤包括:
  (1)信息核实汇总。接到国家畜牧兽医行政管理部门有关国内发生禽流感疫情通报和各级工商行政管理机关有关本辖区发生禽流感疫情报告后,市场规范管理司要立即核实,迅速呈报应急指挥部。
  (2)决定启动预案。应急指挥部接到有关禽流感疫情的呈报后,研究决定是否启动应急预案。必要时,指定相关司局组建应急指挥部,处理市场防控等工作。
  (3)制定应急措施。应急指挥部要立即成立市场防控禽流感应急办公室。应急办公室要积极做好落实工作,指导相关工商行政管理机关做好市场防控禽流感工作。
  (4)应急处理报告。应急办公室应将市场防控情况及时报告应急指挥部;应急状态解除后,要及时总结,形成应急处理报告,以书面形式呈报总局党组。
  2、地方工商行政管理局组织运行体系
  地方各级工商行政管理机关要参照本预案,制定相应的应急预案,设立应急组织机构,领导和指挥本地市场防控禽流感工作。
  本地区发生禽流感时,省级工商行政管理机关要按照总局和各自的预案程序,迅速建立应急指挥部,根据疫情威胁和影响程度,启动相应级别的应急预案。
  三、信息监测
  (一)信息来源与分析
  各级工商行政管理机关要与国家畜牧兽医行政管理部门建立疫情信息沟通机制,及时了解有关国内和国外禽流感疫情信息,研究分析疫情发展变化趋势,提前做好应对准备工作。
  (二)突发疫情发生报告
  对本地区出现的禽流感疫情,各地要严格按照本预案规定的时限,及时上报总局应急办公室。
  1、一级应急预案所针对的情形,事发地省级工商行政管理机关必须在6小时内上报总局应急办公室;突发疫情所在地市县工商局可直接上报总局应急办公室。
  2、二级预案所针对的情形,事发地省级工商行政管理机关必须在12小时内上报总局应急办公室。
  3、三级预案所针对的情形,事发地省级工商行政管理机关必须在24小时内上报总局应急办公室。
  (三)应急处理情况报告
  事发地省级工商行政管理机关的应急处理情况,须按照规定时限,上报总局应急办公室。
  1、一级应急预案所针对的情形,其处理情况须一日一报,有特殊紧急情况可随时上报;应急状态解除后一周内要形成完整报告上报总局应急办公室。发生人感染禽流感地区,须坚持每日报告辖区市场监管情况;尚未出现人感染禽流感的地区,要实行“零报告”制度,每日报送辖区情况;一旦出现人感染禽流感病例,须在6小时内上报总局应急办公室。
  2、二级应急预案所针对的情形,其处理情况至少三日一报;应急状态解除后一周内要形成完整报告上报总局应急办公室。
  3、三级应急预案所针对的情形,其处理情况至少一周一报;应急状态解除后一周内要形成完整报告上报总局应急办公室。
  四、预警预防
  (一)总局预警
  总局根据国家畜牧兽医行政管理部门有关禽流感疫情信息情况通报,对市场监管需要提前做好的应对准备和预防工作,以紧急通知或明传电报形式发布预警。
  (二)各地预警
  各地应根据本地畜牧兽医行政管理部门有关禽流感疫情信息通报,对市场监管需要提前做好的应对准备和预防工作,发布预警。
  (三)预警级别
  按照禽流感疫情可能发生的紧急程度,预警级别分为三级。分级标准如下:
  1、一级预警:国内发生二级禽流感疫情。
  2、二级预警:春冬季节,候鸟从已发生严重禽流感疫情的国家迁徙到我境内栖息或途经我国,有可能在我境内发病或传染病毒;国内发生三级禽流感疫情。
  3、三级预警:适用于禽流感病毒进入易发、高发期,有可能出现市场交易潜伏染疫禽类产品情况;我国周边国家发生禽流感疫情,染疫禽类产品有可能通过边境市场交易将病毒传染到我国境内。
  五、应急响应
  (一)一级应急响应
  1、总局应急响应
  由应急指挥部宣布启动一级预案。总局分管局长任应急指挥部总指挥,各有关司局作为成员单位。
  应急指挥部应在12小时内,召开有关司局参加的指挥部会议,迅速制定具体措施,并下发各地工商局,指导全系统做好紧急应对工作。对疫情严重,可能引起较大市场波动的地区,总局要分批派出督查组,会同当地政府和工商行政管理机关积极做好市场监管和社会稳定工作。
  2、疫区应急响应
  (1)快速启动应急预案,落实关键防控措施,迅速开展市场防控应急监管。
  (2)迅速关闭疫点及其周围三公里内禽类交易市场,关闭疫区周围10公里范围内的活禽市场。
  (3)对禽类产品交易市场和经营单位进行全面清理检查,清除可能导致市场传播禽流感的隐患。
  (4)加大市场巡查力度,特别加强对疫区与非疫区结合部市场、边境禽类贸易市场、城乡结合部集贸市场的巡查,对禽类市场交易活动全过程实施严密监管,严防疫区禽类及其产品和病死禽类流入市场;对不符合禽畜及其产品经营条件的,一律责令停业整顿。
  (5)严厉打击非法交易染疫禽类产品、病死禽类和未检疫禽类产品的行为;从重打击制售假冒伪劣疫苗和相关防疫物品、物资及借机哄抬物价、扰乱市场和流通秩序的行为。
  (6)严格市场准入制度,强化对经营者执行进货查验、索证索票、购销台帐等制度的监督检查,坚决杜绝无合法票证产品进入市场;实施禽类产品“挂牌经营”管理制度,要求市场内禽类产品经营者挂牌经营,标明禽类产品生产地、动物检验检疫证明及销售承诺等内容。
  (7)落实市场开办单位和场内经营者防控禽流感传播的责任。各地工商行政管理机关要通过责任书形式详细落实市场开办单位防控禽流感责任和责任追究办法,并指导市场开办单位与场内经营者逐一签订责任书,明确场内经营者具体责任和责任追究办法。
  (8)加强对鸟类及其产品市场的监管力度。与有关部门积极联系配合,落实措施,把好市场准入关,防止鸟类及其产品通过市场传播禽流感。严厉查处和打击非法经营鸟类及其产品行为,对交易染疫鸟类造成禽流感疫情扩散的,依法追究法律责任.
  3、非疫区应急响应
  非疫区的工商行政管理机关要抓好市场防疫的各项准备工作,完善应急预案,严密监视禽类市场及其产品交易动向,及时做出预警;全面清理检查市场,防止疫区活禽及其产品流入本地市场。要重点加强对疫区周边区域、重点产区交易市场的巡查。大中城市及其郊区、边境地区、曾经发生过疫情的地区、候鸟栖息地地区、养殖大省的工商行政管理机关,要对禽类市场交易活动全过程实施严密监管,严防染疫禽类产品流入市场。
  4、应急保障。
  (1)确保通讯联络畅通。
  一级预案启动期间,总局应急指挥部所有人员、相关司局的有关人员,以及相关地方的工商行政管理局局长和主管副局长手机保证24小时开通,严禁关机或不应答。
  (2)做好值班和备勤工作。
  总局机关保证有专人值班,各地随时向总局报告疫情发展情况和市场监管状况,总局开通的专用电话保证24小时有人接听。相关司局处级以上干部工作日要全部在岗,休息日50%以上的干部备勤,手机保证24小时开通,严禁关机或不应答,遇到紧急情况,相关人员保证2小时内完成集结。
  地方工商行政管理机关要设立专用电话,确定专人值班,及时上报最新情况,接收上级的相关指示。地市以下工商行政管理机关工作日需全员在岗,不得擅自离岗;休息日70%以上的干部备勤,出现紧急情况,须在2小时内能够集结30人以上,并迅速赶赴事发现场,做出应急处理。
  (3)物资保障。
  一级应急响应期间,防控设施、装备、应急物资要确保正常,包括执法车辆、通讯设备、检测设备在内的相关物资、设备要随时处于备用状态,做到随时应急,随时使用。
  (二)二级应急响应
  1、总局应急响应
  由应急指挥部宣布启动二级预案。并依照职责分工,指定有关业务司局组建应急指挥部,确定相关司局负责人任总指挥。
  应急指挥部应在24小时内制定应对措施,并通过文件形式下发有关地区。对可能引发连锁疫情的,总局应迅速通知相关工商行政管理机关,及时做好应对工作。
  对出现重大疫情的地区,应急指挥部应及时派出工作组,调查了解情况,指导地方做好防控工作。
  对发生在全国范围内有重大影响的制售假冒伪劣防疫疫苗、防疫物品和物资的恶性案件,应急指挥部应在24小时内派出工作组,实地调查。事发地所在的省级工商行政管理局分管局长要亲自带队实地调查,限期查清案件事实,摸清案件发生根源,依法查处,消除影响,并迅速将查处情况报告总局。
  2、地方应急响应
  发生疫情地区的工商行政管理机关要启动相应的应急预案,按照一级应急响应规定的要求,落实关键防控措施,实施一级应急保障。
  未发生疫情地区的工商行政管理机关要密切关注疫情发展变化情况,完善应急预案,根据本地区实际情况,及时做出预警,对市场进行全面清理检查,消除疫情隐患。大中城市、边境地区、候鸟栖息地地区、发生过疫情的地区、养殖大省的工商行政管理机关,要加强对禽类市场交易活动(包括鸟类市场交易活动)的监控,防止染疫禽类产品流入市场;严厉打击非法销售疫区禽类及其产品的不法行为,保证禽类产品质量安全。
  (三)三级应急响应
  1、总局应急响应
  由应急指挥部根据疫情情况,宣布启动三级预案,指定专门司局负责处理。由相关司局组建应急办公室,不再组建应急指挥部。
  对出现重大疫情的地区,应急办公室应及时派出工作组,调查了解情况,指导地方做好防控工作。
  对发生重大制售假冒伪劣防疫疫苗、防疫物品和物资的案件,应急办公室应及时派出工作组前往事发地点实地调查,并会同事发地所在的省级工商行政管理局和当地工商行政管理机关迅速采取措施,控制事态发展,从重从快查处违法行为;构成犯罪的,及时移交公安机关,并及时将查处情况报告总局。
  2、地方应急响应
  发生疫情地区的工商行政管理机关要启动相应的应急预案,按照一级应急响应的要求,落实关键防控措施,实施一级应急保障。
  未发生疫情地区的工商行政管理机关要密切关注疫情发展变化情况,完善应急预案,根据本地区实际情况,适时做出预警,加大市场巡查力度,及时发现和消除疫情隐患。大中城市、边境地区、候鸟栖息地地区、发生过疫情的地区、养殖大省的工商行政管理机关,要对禽类交易市场(包括鸟类交易市场)进行重点巡查,严厉打击非法销售疫区禽类及其产品的不法行为,保证产品质量安全。
  六、宣传引导
  应急响应期间,特别重要信息发布要经总局应急指挥部审批,统一口径,统一发布。
  各级工商行政管理机关要严格遵守禽流感疫情信息发布工作纪律要求,不得对外发布有关禽流感疫情信息。要通过市场渠道积极做好禽流感防治科普知识宣传工作,使经营者、消费者了解禽流感传播的特点和预防知识,增强科学防范意识,提高防范保护能力,积极配合工商行政管理部门共同做好市场防控工作。
  七、后期处置
  (一)应急结束
  禽流感疫情得以控制后,由总局应急指挥部宣布应急结束。
  (二)善后处置
  应急结束后,疫情发生地的省级工商行政管理机关要对禽流感疫情应急管理工作进行总结分析评估。内容包括市场防控基本情况、市场防控组织体系建设、应急运行机制、应急保障、监督管理等方面的情况,并形成文字材料,在规定时间内上报总局应急办公室。同时,要及时查找工作漏洞,认真总结经验教训,切实完善应急预案,不断提高市场防控应对能力。总局汇总各方面情况后,形成专项报告,上报国务院。
  (三)责任追究和奖励
  1、严格追究信息瞒报、迟报、漏报责任
  县级以上工商行政管理机关未依照规定履行报告职责,对市场发生疫情信息瞒报、缓报、谎报的,要依法给予主要负责人行政处分。
  2、严格追究相关人员“不作为”责任。对未按照总局及当地政府应急预案要求履行职责,推诿扯皮,严重损害工商行政管理机关形象,影响恶劣、后果严重的,依法给予行政处分。
  3、严格追究工作不力干部的责任。对因监管不力、玩忽职守、失职渎职,造成禽流感通过市场渠道传播的,依法给予降级、撤职的行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  八、附则
  (一)预案管理与更新
  各级工商行政管理机关要根据本预案的框架和内容,紧密结合本地区实际,建立市场防控禽流感应急预案。地市和县级工商局制定的市场防控禽流感应急预案,报上级机关备案;省级工商局制定的市场防控禽流感应急预案,报总局应急办公室备案。
  总局及地方各级工商行政管理机关要根据形势发展和工作需要,及时修改和完善应急预案,提高应急预案的科学性与合理性,全面提高工商行政管理系统应急管理能力
  (二)制定与解释部门
  本预案由国家工商行政管理总局制定和修订,国家工商行政管理总局市场规范管理司负责对本预案进行解释。
  (三)生效时间
  本预案自发布之日起实施。


关于印发《国防科工委新闻宣传工作管理规定》的通知

国防科学技术工业委员会


关于印发《国防科工委新闻宣传工作管理规定》的通知


科工办[2006]1033号

机关各部门、委属各单位:

  为进一步加强我委新闻宣传工作,增强新闻宣传实效,更好地为中心工作服务,为国防科技工业改革和发展的大局服务,对2003年10月公布的《国防科工委新闻宣传工作管理规定》重新进行了修订,现予印发,请遵照执行。

中华人民共和国国防科学技术工业委员会

二○○六年十一月八日

国防科工委新闻宣传工作管理规定

第一章 总则

  第一条 为加强和规范国防科工委新闻宣传工作,维护新闻宣传纪律,保守国家秘密,保证新闻宣传工作健康有序发展,根据中央和国家有关新闻宣传方针政策,结合国防科技工业改革和发展以及国防科工委工作实际,制定本规定。

  第二条 国防科工委新闻宣传工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,紧紧围绕国防科工委的中心工作,坚持“团结、稳定、鼓劲、正面宣传为主”的方针,坚持正确导向,遵循新闻规律,积极引导舆论,保守国家秘密,为国防科技工业改革、发展和稳定的大局服务。

  第三条 国防科工委新闻宣传工作在委党组领导下进行,遵循“统一协调,严格纪律;服从全局,资源共享;规范程序,各负其责;加强策划,注重实效;正确引导,保守秘密”的原则。

  第四条 本管理规定适用于国防科工委的新闻发布、新闻宣传报道及活动、委管媒体的管理;委属单位、委管社团以国防科工委名义举办新闻宣传活动,均应遵守本规定。

  第五条 国防科工委新闻宣传的主要任务是宣传党的路线、方针、政策,宣传国防科技工业重大决策、重要部署、重点工作、重大成就,树立国防科工委良好形象,展示全行业广大职工精神面貌,促进国防科技工业平稳较快发展。主要宣传报道下列内容:

(一)国防科工委贯彻落实党中央、国务院、中央军委重大方针、政策的情况;

(二)国防科工委制定的重要政策、部门规章,重要工作部署及其落实情况;

(三)国防科工委召开的重要会议以及委领导出席的重要活动;

(四)国防科技工业建设成就和经济发展动态,国防科技工业体制改革和企事业单位改革的重要情况;

(五)重大民品项目发展情况、重要科研成果、安全生产、行业管理和军转民动态信息、成果;

  (六)对外交流与国际合作方面的重要情况;

  (七)国防科技工业党的建设、思想政治工作、党风廉政建设、人才队伍建设、军工文化建设等方面的重要情况;具有突出贡献的先进单位、集体和个人的事迹;委管单位改革发展重要情况等;

  (八)国防科技科普知识等。

第二章 组织管理

  第六条 国防科工委成立新闻宣传工作领导小组(以下简称“领导小组”)和国防科技工业新闻宣传工作协调小组(以下简称“协调小组”)。

  (一)领导小组由国防科工委领导任组长和副组长,委机关各司局和新闻宣传中心领导为成员。领导小组的主要职责是负责领导国防科工委新闻宣传工作,审定国防科工委新闻宣传规划、年度工作要点及工作计划,组织协调重大新闻宣传活动。

  领导小组下设办公室。委新闻发言人兼任办公室主任,办公厅和新闻宣传中心领导兼任办公室副主任,机关各司局综合处处长(新闻宣传联络员)为办公室成员。办公室的主要职责是负责贯彻领导小组的决定,策划、组织新闻宣传工作,拟订新闻宣传工作规划、年度工作要点及月度工作计划,组织日常新闻宣传工作。办公室的日常工作由新闻宣传中心承担。

  (二)协调小组由国防科工委新闻发言人任组长,各军工集团公司、中国工程物理研究院、委属高校和新闻宣传中心领导为成员。协调小组的主要职责是贯彻中宣部、国防科工委、国家保密局《关于加强国防科技工业新闻宣传工作的管理意见》,组织研究国防科技工业新闻宣传工作,协调行业重大新闻宣传活动,通报国防科工委及各单位新闻宣传工作情况,交流新闻宣传工作经验。

  协调小组下设办公室。新闻宣传中心领导兼任办公室主任和副主任,各军工集团公司、中国工程物理研究院、委属高校和新闻宣传中心负责新闻宣传工作的相关人员为办公室成员。办公室的主要职责是负责落实协调小组议定事项,组织、策划、协调国防科技工业系统新闻宣传工作,落实新闻宣传工作实施方案。办公室的日常工作由新闻宣传中心负责。

  第七条 国防科工委建立新闻发布制度,设立新闻发言人,适时对外进行新闻发布。国防科工委党组指定专人担任新闻发言人。新闻发言人的主要职责是:负责组织研究制定新闻发布工作计划;组织实施国防科工委新闻发布活动,审定重要新闻通稿;代表国防科工委对外发布新闻、声明和有关重要信息;召集军工集团公司和委管各单位新闻发言人联席会议,协调新闻发布工作。

  第八条 新闻宣传中心是国防科工委新闻宣传工作的承办单位,对外以国防科工委新闻宣传办公室(以下简称新闻宣传办公室)名义与有关部门联系工作,具体负责组织开展新闻宣传工作,履行领导小组办公室和协调小组办公室职能,贯彻执行领导小组和协调小组的决定,承办机关报刊、网站,承担展览音像任务,初审或审定委属单位新闻媒体业务的报批事项等。

  第九条 机关各司局根据工作情况向新闻宣传中心提出本部门新闻宣传的需要,并提供相应的素材资料等,进行业务和保密审查,配合新闻宣传中心组织新闻宣传。

  第十条 为确保新闻宣传工作正常进行,国防科工委每年向国家财政申报预算,机关宣传费用实行结算制度。年初由办公厅与新闻宣传中心签订结算协议,费用按协议支付,凭票报销。委重要会议、重大活动等的新闻宣传费用从该项活动经费中支付。

  第十一条 国防科工委建立新闻文稿(含图片,下同)自审、送审制度,严格履行文稿审批手续。

  第十二条 国防科工委建立新闻宣传工作激励机制,鼓励委机关和直属单位工作人员为国内外报刊撰写新闻宣传稿件。

  第十三条 国防科工委建立突发事件新闻报道应急预案和快速反应机制。对本行业发生突发事件的报道,应严格遵循《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步改进和加强国内突发事件新闻报道工作的通知》(中办发[2003]22号)和中宣部《改进和加强国内突发事件新闻报道工作的实施办法》(中宣发[2003]29号)等有关规定办理。

  第十四条 新闻宣传中心负责收集整理新闻宣传的资料档案,整理媒体宣传报道的反馈情况。

第三章 活动管理

  第十五条 新闻宣传活动包括新闻发布、新闻采访、展览展示、主题活动周(日)等。

  第十六条 国防科工委批准立项的或经国防科工委报请国务院批准立项的国防科技工业重大专项工程的新闻宣传工作在领导小组的领导下,由新闻宣传办公室组织协调;国防科工委领导出席的国防科技工业重要会议或活动的新闻宣传工作在协调小组的领导下,由新闻宣传办公室组织协调。

  第十七条 国防科工委对外发布新闻,主要通过新闻发布会等形式发布。新闻发布由新闻宣传办公室统一组织、承办,并遵循下列要求:

  (一)由国防科工委报请国务院新闻办组织新闻发布会,经委主任批准后,由委领导或新闻发言人发布信息;

  (二)国防科工委新闻发布会,经分管新闻和相关业务的委领导批准,由新闻发言人或由新闻发言人指定的人员发布;

  (三)国防科工委新闻通气会、记者见面会、情况介绍会,经新闻发言人同意,由新闻发言人或新闻发言人指定的人员介绍情况。

  第十八条 新闻采访活动应遵循下列要求:

  (一)新闻记者来国防科工委采访,经新闻宣传中心联系、接洽、登记,报新闻发言人审批;新闻宣传中心须查验其单位介绍信、记者证,必要时核实其身份。

  (二)机关各部门邀请新闻单位采访,经新闻发言人批准,由新闻宣传中心统一安排;

  (三)对新闻单位的电话采访,应按统一口径答复,或委托新闻宣传中心答复,未经授权不得随意答复;

  (四)机关处级(含)以下工作人员,不得以单位名义接受新闻媒体采访;

  (五)接受国外及港、澳、台地区新闻媒体采访,应征求外交部或中央台办、国务院港澳办意见,报分管委领导同意后,按照有关规定办理,必要时由国际合作司配合、协助。

  第十九条 举办展览展示应遵循下列要求:

  (一)以国防科工委名义主办或支持协办的境内非国际性展览展示活动,经新闻发言人审查后报主管委领导审批,由新闻宣传中心统一组织;以国防科工委名义主办的境内国际性展览展示活动及以国防科工委名义组织参加的境外展览展示活动,经新闻发言人审查后报分管委领导审批,由国际合作司负责组织;

  (二)国防科工委机关部门举办或参加外单位主办的展览,其方案、内容经新闻发言人审核后,报分管委领导审批;

  (三)展览展示内容涉及国家秘密的,须经安全保密局审查批准;

  (四)展览展示具体工作由新闻宣传中心承办。

  第二十条 未经批准,任何单位(含委机关各部门、委属单位、委管社团)和个人不得以国防科工委名义对外公开发表讲话、举办或参加其它任何形式的新闻宣传活动。

  第二十一条 以国防科工委名义举办主题活动周(日)活动,由发起部门提出宣传方案,商新闻宣传中心后报委领导或新闻发言人审批,由发起单位统一组织,新闻宣传中心具体实施。

  第二十二条 根据对外宣传工作需要,经委领导批准,可以国家航天局或国家原子能机构名义举办新闻发布或展览展示活动。

第四章 媒体管理

  第二十三条 新闻宣传中心负责委管单位出版社、出版物的管理,承担与各出版社日常联系和报批等事项的初审工作,对外以国防科工委新闻宣传办公室名义行文。重要审批事项须报分管委领导审批,以国防科工委名义行文。

  第二十四条 委办公厅负责委属互联网站(以下简称“网站”)监督与指导。新闻宣传中心负责网站的日常运行,信息中心负责网站技术维护与技术支持。

  机关各部门不得自办网站(包括由机关出资、委托其他单位承办的网站)。确因工作需要拟创办新的网站,须向新闻宣传领导小组办公室提出申请,并报领导小组审定。发布内容由发布部门负责审定,新闻宣传中心负责具体承办。

  第二十五条 委管报刊(含内部刊物)按照国家新闻出版行政部门有关报刊(内部刊物)管理条例、规定和办法进行管理。

  第二十六条 委属各单位申请创办出版社、期刊、网站,按照国家新闻出版行政部门有关规定办理,报批事项经新闻宣传中心初审,报分管委领导审批后,再行办理有关手续。

  第二十七条 音像制品按下列程序进行管理:

  (一)以国防科工委名义制作音像制品向社会发行或播出,报新闻发言人审批,新闻宣传中心负责承制;

  (二)外单位邀请国防科工委联合制作音像制品向社会发行或播出,须经新闻宣传中心初审,报新闻发言人审批,新闻宣传中心参与制作与监督;

  (三)未经委领导批准,任何部门或个人不得以国防科工委名义制作或联合他人制作音像制品向社会发行或播出。

第五章 新闻宣传纪律

  第二十八条 未经批准,下列内容不进行新闻报道:

  (一)国防科技工业的发展规划、计划,全行业及主要企事业单位的总体布局、投资规模和科研生产能力等;

  (二)不宜公开的武器装备及民用专项的科研生产规划、计划,正在研究、改进的型号项目和预研项目;

  (三)不宜公开的武器装备定型和重大试验;

  (四)不宜公开的重要会议和委领导出席的重要活动;

  (五)不宜公开的正在进行的高技术项目、课题研究及进展情况,尖端技术领域及型号研制生产过程中涉及的新技术、新工艺、新设备、新材料等,从事尖端技术和型号研究的主要专家和受聘的国外专家及其工作与活动;

  (六)军品贸易以及与国外合作研制和改装的武器装备情况,通过非公开途径引进的产品、设备、技术和资料及其引进渠道;

  (七)国防科技工业尚未对外开放的单位及部位,外事活动和外事谈判中需要保密的内容,国防科技工业的商业秘密;

  (八)其他涉及国家秘密或不宜对外公开的事项、内容等。

  第二十九条 新闻文稿审查执行自审、送审制度。一般新闻稿件,由机关各部门自审;内容涉及国防科技工业全局性、综合性情况和复杂性、敏感性重大新闻事件等需要送审的稿件,经本部门、本单位主要领导审核签字后,填写《国防科工委机关宣传报道保密审查表》,由新闻宣传中心送安全保密局进行保密审查,报新闻发言人审批,并按下列程序办理:

  (一)国防科工委新闻发布会文稿须报委新闻发言人审定,必要时报分管委领导审批;

  (二)新闻通气会、记者见面会、情况介绍会文稿须经新闻发言人审定;

  (三)涉及国防科技工业综合性情况,经新闻发言人审查后报分管委领导审批;

  (四)涉及某一方面重要工作和重要活动的情况,由分管业务司局审查;

  (五)新闻媒体根据国防科工委新闻通稿形成的稿件免予审查;

  (六)凡涉及国家秘密内容的发布,必须经过去密处理并履行保密审查手续。

  以国防科工委名义或有国防科工委参与出版发行的音像制品、出版物等内容审查按上述规定办理。

  第三十条 任何部门和个人接待新闻单位采访及提供资料,必须真实、准确,并严格保密;对采访后形成的新闻稿、图片和音像制品负责审核。

  第三十一条 所有新闻宣传内容必须严格遵守国家保密规定,做到口径一致、内外有别,各业务部门、新闻宣传中心、安全保密局各负其职,严格进行保密审查。

  对不遵守新闻宣传保密纪律,造成泄密的部门和个人,要追究责任,并按照有关规定处理。

第六章 附则

  第三十二条 本规定由国防科工委新闻宣传工作领导小组办公室负责解释。

  第三十三条 本规定自发布之日起实行。原《国防科工委新闻宣传工作管理规定》(科工办[2003]855号)同时废止。


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