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财政部


财政部关于对部分地区省级粮食风险基金筹集和使用情况进行专项检查的通知
财政部
财监(2001)53号




财政部驻河北、内蒙古、黑龙江、湖南、四川、江西、吉林、河南、安徽、湖北省（
自治区）财政监察专员办事处：
为加强对粮食风险基金的管理和监督，保证粮食风险基金的足额到位和合理使用，充分发挥粮食风险基金政策作用，根据国务院《粮食收购条例》、《国务院关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的通知》及国家粮食风险基金专项政策的有关规定，我部决定组织驻有关地区财政监察专员办事处（以下简称“专员办”）对河北、内蒙古、黑龙江、湖南、四川、江西、吉林七省（自治区）级粮食风险基金的筹集和使用情况进行一次专项检查。现将有关事项通知如下：
一、检查范围
主要检查1997～2000年省级粮食风险基金的筹集和使用情况，对在检查中发现的重大问题可以追溯到以前年度或延伸有关单位进行检查。除对省本级财政和粮食厅（局）及农发行进行重点检查外，还要在省（自治区）内选择3至5个重点产粮地区以及每个地区选择2至3个重点县（市）进行抽查。对抽查县（市）的粮食收储企业的检查面不低于20％。
二、检查重点
重点检查粮食风险基金地方配套资金到位、拨付情况和粮食企业领取补贴的真实性。具体包括：
（一）地方政府及财政部门是否按有关规定及时、足额筹集粮食风险基金。
1．省级财政部门是否按照国家规定的省级粮食风险基金筹资办法，将每年应配套的粮食风险基金及时足额筹集到位，有无虚假到位的问题。
2．各省（自治区）筹集的省级粮食风险基金配套资金是否纳入省财政在省级农业发展银行开设的“粮食风险基金”专户统一管理和使用，有无乱开账户的问题。
3．粮食风险基金专户的存款利息是否如实转增粮食风险基金本金，有无将上年结余粮食风险基金和存款利息抵顶本年配套资金的问题。
4．省级财政部门和农发行省级分行上报财政部有关地方自筹的粮食风险基金到位情况的资料、报表是否真实，有无虚报到位配套资金套取中央财政补助的问题。
（二）地方各级政府及有关部门是否按规定的使用范围拨付使用粮食风险基金。
1．省级政府及有关部门是否存在擅自扩大粮食风险基金使用范围，有无超越国家规定将不属于粮食风险基金支出范围的支出纳入粮食风险基金支出的问题。
2．省以下地方政府和有关部门是否按规定范围使用粮食风险基金，有无截留、挪用粮食风险基金的问题。
3．地方政府和粮食部门及粮食企业是否严格执行国家规定的粮食顺价销售政策，有无以处理陈化粮等为借口低价亏本销售粮食，造成新的亏损挂账，或用粮食风险基金补贴售粮价差等问题。
4．实行包干办法后是否存在层层递减包干和违反有关规定对国有粮食企业实行补贴包干的问题。
5．是否存在粮食风险基金拨付到企业后，又被地方政府和部门以上交利润、管理费等名义抽回等问题。
（三）地方各级财政部门、农发行和承担粮食风险基金拨付的政府粮食部门是否按规定管理拨付粮食风险基金。
1．粮食风险基金是否按规定在同级农发行实行专户管理。
2．粮食风险基金是否按规定及时足额拨付。
3．粮食风险基金是否按规定标准拨付，有无违反国家规定提高或降低补贴标准的问题。
4．粮食风险基金是否如实拨付，有无虚列补贴支出的问题。
（四）粮食企业是否按规定如实领取补贴。
1．国有粮食购销企业是否按有关规定对收购、销售、调出、损耗、划转等发生的数量增减变化进行如实反映，有无人为调整购、销、存统计数据，套取补贴的问题。
2．粮食企业是否依法设置账簿，依法进行会计核算、统计核算和按有关规定核算粮食风险基金，有无不按规定设账、核算，账外设账的问题。
3．国家粮食购销企业取得的利息补贴是否及时归还农发行贷款利息，有无挤占、挪用利息补贴的问题。
（五）其他方面的问题。
三、检查处理依据和处理原则
（一）检查和处理的主要文件依据。国务院《粮食收购条例》、国务院《粮食购销违法行为处罚办法》、国务院《关于违反财政法规处罚的暂行规定》、《中华人民共和国会计法》以及财政部《关于印发〈粮食风险基金财政、财务管理办法〉的通知》（财商字〔1995〕396号）、财政部等四部委《关于进一步完善粮食风险基金使用管理办法的通知》（财商字〔1997〕351号）、国务院办公厅转发《财政部、中国农业银行〈关于完善粮食风险基金管理办法〉的通知》（国办发〔1998〕17号）、财政部等四部委《关于下达1998年粮食风险基金补贴政策的通知》（财经字〔1998〕196号）、国家计委等四部委《关于2000年秋粮收购政策有关问题的通知》（计价格〔2000〕1586号）、财政部、中国农业发展银行《关于印发〈粮食风险基金专户管理办法〉的通知》（财商字〔1998〕446号）等粮食风险基金专项政策文件（参考此次检查的《文件汇编》）。
（二）检查处理原则。检查结束后，我部将依据现行法律法规和上述文件等有关规定认真严肃处理。
1．对弄虚作假套取中央补助资金的问题，除追回并按规定相应减少中央财政补助资金外，还要追究有关责任人的责任。
2．对未按规定设置专户管理的有关部门和同级农发行应限期建立专户，情节严重的要给予通报批评。
3．对查出的截留、挪用粮食风险基金的问题要限期追回，无法追回的由同级财政预算补齐，并追究有关责任人员的责任。对扩大使用范围拨付粮食风险基金的要限期追回，无法追回的由同级财政预算补齐。
4．对不如实计付专户利息收入或擅自挪用专户利息收入的要限期追回，并追究相关责任人员的责任。
5．对不按规定设置账簿进行会计核算的要限期整改，对管理混乱、账外设账形成“小金库”的，按有关法律法规处理，并追究相关责任人员的责任。
6．对不按规定将利息补贴归还农发行贷款利息的，要限期归还，并视情节追究有关部门和有关责任人员的责任。
7．对实行补贴包干后层层递减包干和对企业实行补贴包干的要限期纠正。
四、检查工作安排
（一）本次检查从2001年8月下旬开始，10月上旬结束，此次检查全部采取异地交叉检查方式进行（交叉检查名单附后），被抽调的专员办要组成10～15人的检查组，由专员办处级干部担任检查组组长，于2001年8月25日左右直接赴被查地区进行检查。
（二）检查组的工作联系、接待事务由被查单位所在地专员办负责，检查费用由检查组所属专员办支付。被查省的有关部门要积极支持配合检查组工作，如实介绍情况和提供文件资料，并为检查组提供必要的工作条件，确保检查工作的顺利进行。
（三）检查工作程序按照财政部《财政检查工作规则》等各项规定执行。各检查组在工作中要实事求是，严格执法，遵守廉政制度的有关规定。各有关专员办要做好检查组进点前的思想动员和业务培训工作，吃透文件精神，并制定工作计划和检查方案，为开展检查工作打好基础。检查中对重大违规违纪问题要取得有关证据材料。
（四）检查中要将检查与调查结合起来，搞好信息工作，及时报送检查动态、有效做法和典型案例。检查中发现的重大问题和政策界限不清的问题，要及时上报我部。
（五）检查结束后，要将检查结果与被查单位和当地政府交换意见。2001年9月20日前将工作总结报告、《财政检查报告》、检查报表、典型案例、调研报告和代拟的《检查结论和处理决定》等有关材料一式两份分别报送部监督检查局、经济建设司。专员办上报的有关材料要求内容详细、表述清楚、数字准确、依据充分、处理得当，检查工作报告和检查报告要各有侧重。
（六）检查中遇到的问题，请及时与我部监督检查局和经济建设司联系。联系电话：监督检查局（010）68552316、68552750，经济建设司（010）68552516、58552877。
附件：一、粮食风险基金异地交叉检查表（略）
二、粮食风险基金检查情况汇总表（略）
三、粮食风险基金到位情况明细表（略）


2001年7月20日
关键词: 责任原则；功能责任论；预防；贯彻
内容提要: 责任观念经历了先从结果责任论到心理责任论、后从心理责任论到规范责任论、再从规范责任论到功能责任论的演变历程，功能责任论是其他责任理论的扬弃，更值得提倡。功能责任论的核心主张是：要根据行为人对法规范的忠诚和社会解决冲突的可能性来决定行为人的责任，如果行为人即使忠诚于法规范也不得不实施符合构成要件的违法行为，或者如果社会不依赖于行为人的责任而能够自己解消冲突，那么，就无需把责任归属于行为人，行为人就是无责任地实施了不法行为。功能责任论还主张，责任与预防具有共同的本质，它们只是同一个事物的不同侧面，行为人曾经是否忠诚于法规范是责任问题，行为人将来是否忠诚于法规范还是责任问题，同时，行为人是否忠诚于法规范也决定了行为人将来是否犯罪，还会影响一般公众今后对法规范的态度，因此，也是预防问题，只有采用功能责任论，才可能克服综合刑论在处理责任与预防的关系时所产生的破绽。责任原则具有不可替代的重要功能，在我国刑法中，应该坚定地贯彻责任原则。


　 在我国目前仍然非常流行的四要件犯罪论体系中，最严重的问题之一，就是没有贯彻责任原则，缺乏系统的责任理论。中国刑法学者必须认真回答决定犯罪成立与否和刑罚轻重的“责任”到底是什么这个根本问题，否则，中国刑法学就可能总是在自然主义的泥沼中不能自拔。张明楷教授发表在《法学研究》2010年第5期上的“责任主义与量刑原理—一以点的理论为中心”一文，对责任与预防的关系进行了有益的探讨，令我受益颇多，也启发我产生了某些不同的看法。为了深入地理解刑法中的责任原则，本文首先阐述责任观念的演变，然后探讨责任与预防的关系，最后说明责任原则的贯彻。

　 一、责任观念的演变

　 “责任原则”一词，是两个相应德文词的翻译，一个是“Schuldprinzip”，另一个是“Schuldgr-undsatz”，有人将它们译为“责任主义”，{1}也有人译为“责任原理”，{2}还有人译为“罪责原则”。{3}根据三阶层的犯罪理论，犯罪的成立必须具备构成要件符合性、违法性和责任。如果某一行为仅仅具备构成要件符合性和违法性，而不具备责任，那么，该行为就不成立犯罪，对实施了该行为的人就只能进行保安处分；惟有某一行为不仅具备构成要件符合性和违法性，而且具备责任，该行为才成立犯罪，才能对实施了该行为的人科处刑罚。刑罚本身是对犯罪人的财产权、自由权甚至生命权等权利的限制或者剥夺，但是，国家的刑罚不同于私刑，刑罚表达的是对犯罪的否定、对犯罪人的谴责。对犯罪人的谴责，必须以犯罪人对其犯罪行为负有责任为根据。只有能够把行为人实施的符合构成要件的违法的行为作为应受谴责的东西而归属于行为人，才能说行为人具有责任，才能够用刑罚处罚行为人。如果即使行为人处在某种无法克服的灾难之中，不得已实施了符合构成要件的违法行为，也要用刑罚处罚他，那么，就违反了责任原则。没有责任就没有犯罪，没有责任就没有刑罚（nulla poena sine culpa ），认定犯罪和判处刑罚都应当以行为人的行为中所体现的可谴责性的有无及其程度为根据，这是责任原则在刑法学中的基本含义。“责任刑法的基本原则在今天得到普遍承认。”{4}德国联邦法院在1952年3月18日的判决中指出：“刑罚以责任为前提。责任是可谴责性。通过责任的无价值判断，就是在谴责行为人，谴责他没有按照法律去行动，谴责他决定赞成不法，尽管他本来能够按照法律去行动，尽管他本来能够作出赞成法的决定。”{5}联邦德国宪法法院还把责任原则视为宪法原理，它在1966年10月25日的判决中指出：“对刑法上的不法行为的刑罚以及其他不法行为的类似刑罚的制裁等一切刑罚均以存在责任为前提的原则，具有宪法的价值。”{6}现代德日刑法中责任理论的建立，是以责任原则为基础的。

　 但是，并非每一种社会状态中都存在责任原则。人类关于责任的观念，是随着人类自身的成长而变化的。“我们今天听起来觉得是理所当然的话语，罪责是犯罪的概念特征，无罪责即无刑罚，是一个很长的且目前仍然没有结束的发展的结果。犯罪概念只是慢慢地吸收罪责特征于自身的；罪责学说的发展是衡量刑法进步的晴雨表。”{7}不考虑这种发展的细节，作为总的趋势，可以看出责任观念经历了先从结果责任论到心理责任论、后从心理责任论到规范责任论、再从规范责任论到功能责任论的变化过程。

　 （一）结果责任论

　 结果责任论是最早的一种责任观念，它重视行为所造成的危害结果，不问行为人主观上的认识和意愿如何，更不问行为人在主观上是否值得谴责，都要追究行为人的刑事责任。例如，一个人把剑挂在墙上，另一人把它碰了下来，因而造成伤害，则挂剑人应对伤害负责，因为这是他的行为结果的一部分。在十七世纪以前的法律中，广泛地存在着不要求主观过错的“绝对责任”。{8}“犯人的责任是经历过种种变化的。在最初，既不分别行为的结果和偶然现象，也不问犯人对于犯罪事实有无认识，只知按行为及行为后继起的现象来衡量犯人的责任。并且不论精神正常与否和年龄大小。因而形成了所谓结果责任时代。”{9}

　 结果责任还有两种变化形式，一种是团体责任，是指只要行为人属于某一团体，该团体中的其他成员都要因为行为人实施的犯罪而承担刑事责任。李悝所著的《法经》就规定：“越城者，一人则诛；自十人以上则夷其乡及族。”这种连坐、缘坐制度，就是团体责任观念的产物；另一种是物体责任，即让动物、植物、自然现象和尸体等也承担刑事责任。例如，在古希伯来，撞死了人的牛要被用石头打死，并不得食其肉；在古代日本，有位帝王去法胜寺，被大雨所阻，于是大怒，下令“囚雨”，命令以器皿盛雨下狱；西欧封建社会初期的日耳曼法律规定，犯罪人已经死亡的，可以将其尸体抬到法庭起诉、审判并处以刑罚；直到清朝初年，还将景山上据说是明朝崇祯皇帝在其上自缢身亡的那棵老槐树定为“罪槐”，并加上镣铐，尽管崇祯皇帝魂在何方至今还是“悲啼不知处”。

　 虽然我国封建社会的法律也有关于故意与过失的规定，但是，它强调的是区分故意与过失，要对故意与过失进行轻重不同的处罚，而不是把故意与过失作为责任的不可缺少的要素，刑罚并不以故意或者过失为必要条件。例如，《唐律·斗讼律》规定：“诸过失杀伤人者，各依其状，以赎论。”注云：“谓耳目所不及，思虑所不到，共举重物力所不制，若乘高履危跌足，及因击禽兽以致杀伤之类，皆是。”“显然，这里对过失的解释，只是指犯罪人在主观上没有给他人造成损害的目的或意图，但实际上包括了意外事件。所以，事实上仍然存在着客观归罪的现象，刑事责任仍然是一种客观责任。”{10}

　 结果责任并不意味着某一结果总要有一个人负责，也不意味着某一结果与对该结果负责的人没有任何关联，它仅仅意味着即使某人不是某一结果的创造者和实现者，也要把该结果归属于他，让他承担起对该结果的责任，通过这种方式，使被该结果所扰乱的社会秩序恢复平静，尽管这种被恢复的社会秩序可能是对现代文明的嘲弄。《名公书判清明集（下）》中记载了明代的一个判决：儿子状告父亲强奸自己的妻子，法官不去查明强奸犯罪是否发生，就判决打儿子一百杖、儿媳六十杖，采取这种方式来解决父亲与儿子和儿媳之间所产生的冲突，理由是：“父有不慈，子不可以不孝。黄十为黄乙之子，纵使果有新台之事，在黄十亦只当为父隐恶，遣逐其妻足矣，岂可播扬于外，况事属暧昧乎！”{11}在这一事例中，具体结果的真实性已经不重要，重要的仅仅是宋朝人认为儿子竟然状告老子这一不可饶恕的“乱伦”。

　 结果责任论的产生和存续具有种种原因，但是，一个重要的原因是人类还处于愚昧时期，人类因为自己的无知，而把人当作物来对待。由于人类还没有认识到自身的力量，就习惯于依靠魔法维持秩序。在发生了危害结果时，人们不能自己查明危害结果的原因，只好进行神明裁判。在《汉谟拉比法典》中规定：如果有人对丈夫告发其妻子失节，那么，妻子就应该跳进河中接受河水的考验，以是否被河水淹死来证明妻子的有罪或者无罪。{12}直到18世纪中叶，随着魔法统治的结束，才逐渐消除结果责任论。

　 当然，即使在当今社会中，特别是涉及政治生活时，为了防止在公共危险事件爆发时所滋生的不满情绪高涨到政权不能控制的程度，往往会采用结果责任，让某一即使不能避免该事件发生的人成为替罪羔羊。这种情形，正如人们在古装片中经常看到的场景：皇帝的爱妃身患绝症，皇帝痛苦并且威严地对给爱妃治病的御医说：“你必须治好她，否则，砍你的头！”只要是皇帝需要的结果，御医就必须实现，否则，必须以死谢罪，因为御医的命由皇帝掌握着。在这种人治的世界构造中，一个不能自己主宰自己的人，就总是不得不屈服于说不定什么时候变成替罪羔羊的命运。随着人类文明的发展，结果责任论的衰落就是必然的。

　 （二）心理责任论

　 在结果责任论衰落之后，产生的是心理责任论。心理责任论认为，不应在行为人的行为与危害结果之间仅仅存在因果关系这种客观联系时就追究行为人的刑事责任，只有在行为人与危害结果之间进而存在主观的心理联系时，才应追究行为人的刑事责任。在“结果责任”已经终结的时代，国家不能仅仅因为产生了某种损害结果就对造成该损害结果的人动用刑罚，只有造成该损害结果的人对该损害结果的发生存在主观上可谴责的理由时，国家才能对该人动用刑罚。正如哈特已经指出的：“刑事责任旨在保证那些无过失、非故意或处于缺乏服从法律的身体或精神能力状态而犯罪的人们免受惩罚。一个法律制度，至少在伴随严厉惩罚的重大犯罪的情况下，如果不这样做，将面临严肃的道德谴责。”{13}

　 将刑事责任与行为人的主观心理相联系这一观念的产生，具有多方面的原因。

　 一个重要的原因，是在刑法中早就存在这一观念，它是古老刑法文化的遗产。在结果责任论盛行时期，虽然故意和过失并非科处刑罚时必须考虑的因素，但是，往往也是需要考虑的因素。在欧洲，这一观念可以追溯到罗马人的十二铜表法。古代罗马人利用一个表示“恶意”的概念“dolus”来说明责任问题，把客观事实与行为人主观心理的联系作为科处刑罚的前提，从而产生了“故意”概念。十六世纪的意大利法学家从罗马法中接受了“．故意”（ dolus ）概念，并且，把故意作为成立所有严重犯罪的前提条件。同时，意大利法学家还一般地采用了“过失”（culpa ）概念，将“过失”与“故意”并列，作为科处刑罚的前提。

　 另一个更为重要的原因，是工业革命后自然科学的发达所带来的祛魅化。18世纪中叶的工业革命是与自然科学的发达紧密相联的，自然科学所开展的实际＿上是一场祛魅化运动，它证明原则上并不存在什么神秘的、无法估量的魔力，所有的事物都是由因果规律决定的，是人类能够认识和控制的。自然科学的祛魅化也促进了人的解放。在自然科学的蓬勃发展中，启蒙思想家认识到了人的力量，认识到人不是物，而是有能力创造物的主体性存在。由此，就产生了人的自由、人的尊严以及人的责任。早期的启蒙思想家为了克服封建刑法的残酷性，已经从人道主义出发，开始从主观和客观两个方面来解释犯罪现象。

　 但是，刑法中心理责任论的产生，是受到了实证主义哲学的直接影响。在19世纪末，实证主义哲学统治着科学思考，它排除了所有超验的思辨，主张科学思考要从“实证的东西”出发，也就是说，科学研究和科学描述要以存在、事实、肯定的东西和无怀疑的东西为对象，形而上学的超经验的抽象推论在理论上是不可能的、在实践上是无益的。当一个需要回答的问题不能由经验来检验的时候，它就是一个“虚假问题”。简言之，实证主义哲学主张一切科学思考都要让事实来说话。虽然“事实”这一实证主义哲学的基本概念在实证主义者那里是有争议的和多义的，{14}但是，实证主义者一致认为，哲学必须以自然科学的世界观和方法论为基础。

　 在实证主义哲学的影响下，李斯特等人对刑法中的责任问题进行了自然主义的考察。在李斯特、贝林等倡导的古典犯罪论体系中，区分了犯罪的外部方面（不法）和内部方面（责任）：内部方面的各种心理因素就是责任，而根据当时的理解，这些心理因素仅仅是故意和过失。之所以认为责任就是故意和过失，是因为故意和过失虽然是主观的，但是，它们同时也是心理事实，是能够科学地查明的。正像李斯特在他1881年出版的刑法教科书的序言中所强调的，他试图用各种精确的概念构造一个封闭的体系，并用这个体系为法治国家服务。因此，他努力从责任概念中驱除各种不精确的评价，使责任与故意和过失这些可以肯定判定的因素相联系。

　 心理责任论具有刑法史上不可低估的意义，它使人只对与自己的主观相联系的东西负责，从而为现代意义上的责任原则奠定了基础。正是因为把刑罚与人的心理相联系，就使人不再对纯客观的行为后果负责，从而克服了人的物化，在刑罚中体现了人的尊严。

　 但是，心理责任论存在缺陷，它并未对刑法中的责任问题进行完整的解决。它在方法论上的错误，就是过于重视事实本身，而忽视了对事实的评价。心理责任论并未提出解决责任问题的实质标准，因此，它不能说明为什么要从主观内容中选择出故意和过失作为责任要素，为什么不仅仅把故意作为责任要素呢？它也不能说明为什么存在故意和过失就一定存在责任，事实上，根据今天的责任理论，即使存在故意和过失，行为人也可能没有责任。例如，在免责的紧急避险中，即使行为人认识到自己的行为会造成他人的损害，也因为行为人没有责任而不应对他科处刑罚。

　 （三）规范责任论

　 克服心理责任论的缺陷的，是规范责任论。规范责任论认为，刑法中的责任是行为人在实施不法上存在的谴责可能性。在行为人能够根据法律的要求实施合法行为，行为人却实施了违法行为时，就可以谴责行为人，行为人就有责任。抽象地说，在行为人具有实施其他行为的可能性时，行为人却实施违法行为的，行为人就应受谴责，就有责任。规范责任论强调的是对责任对象的评价。

　 新康德主义是规范责任论产生的哲学基础。在19世纪后半期，谢林、黑格尔等人主张的客观唯心主义（在世界形成之前就存在“绝对精神”这种精神实体）思辨哲学受到各种经验科学的嘲笑和自然主义的攻击，德国的思想界充满了怀疑论、悲观主义和唯物论，为了摆脱这种状况，李普曼（Otto Liebmann,1840—1912）在1860年呼吁“向康德复归”，主张以康德的批判哲学为基础，抛弃了康德哲学中“自在之物”的唯物主义因素，进一步发展了康德的先验论。这种新康德主义认为，从存在（Sein）中不可能产生当为（Sollen），换句话说，通过对现实的经验分析，不可能发现评价现实的规范标准，规范是纯粹理性的自觉运动。新康德主义试图扭转自然主义或者实证主义的风潮，主张所经验的实存现象都涉及最高价值，应当以这些最高价值来建构并且区分实存现象，从价值的观点将知识体系化。{15}