关于教育体制改革若干问题的规定
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关于教育体制改革若干问题的规定
安徽省委 省人民政府
关于教育体制改革若干问题的规定
省委 省人民政府
《中共中央关于教育体制改革的决定》是指导教育体制改革、发展教育事业的纲领性文件。邓小平同志指出：“现在，纲领有了，蓝图有了，关键是要真正重视，扎扎实实地抓，组织好施工。”我们要坚决贯彻中央的决定，紧密联系安徽实际，树立“教育必须为社会主义建设服务，社
会主义建设必须依靠教育”的指导思想，明确“教育体制改革的目的是提高民族素质，多出人才、出好人才”，少讲空话，多干实事，认真搞好教育体制改革。
省委、省政府要求：全省在十五年内，实观九年制义务教育；调整好中等教育结构，建立起一个从初级到高级、行业配备、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系；发展高等教育，使急需科类基本配齐，层次比例较为合理，总规模达到与我省经济实力相当的水平，使我
省教育能够适应经济和社会发展的需要，大规模地培养出能够坚持社会主义方向的各级各类合格人才。
一、积极而有步骤地实行九年制义务教育
1、根据各地经济文化发展水平，全省实施九年制义务教育，大致可划分为三类地区：
一是约占全省人口百分之二十五的城市（包括近郊）、县属城镇和经济发达的区、乡。这类地区要求一九九0年左右完成。
二是约占全省人口百分之六十的经济发展中等程度的镇和农村。这类地区一九九0年前，应普及小学教育，一九九五年左右实现普及初中阶段的普通教育或职业技术教育。
三是约占全省人口百分之十五的经济落后地区。这类地区要随着经济的发展，首先普及小学教育，争取二000年以前普及九年制义务教育。
各市、县应以乡（镇）为单位，由下而上地制定出切合实际的规划，以便分类指导，积极地、有步骤地进行实施。要充分调动各地、各单位的积极性，鼓励集体、个人和其它社会力量办学，加速九年制义务教育的发展。
2、为适应实施九年制义务教育的需要，初中和小学应有步骤地交乡（镇）管理。初中正、副校长和乡中心小学校长由乡（镇）提名，按干部管理权限报上一级审批。一般小学校长由乡（镇）聘请任命。中、小学要逐步实行校长负责制和教师聘任制。
3、普及初中教育，要在扎扎实实地搞好普及小学教育的基础上进行．在小学教育尚未普及的地方，要把工作的重点放在抓紧普及小学教育上。
4、要加强学龄前儿童的教育，办好幼儿园。提倡机关、企事业单位自办或联办，鼓励民办，力争在四、五年内实现县城和建制镇的学龄前儿童基本人园，一九九0年左右做到大部分乡、村有幼儿园。要积极发展盲、聋、哑、残人和弱智儿童的特殊教育，加快搞好扫除文盲的工作。
二、大力发展职业技术教育
5、职业技术教育是关系到四化建设成败的一个关键问题，也是当前我省整个教育事业最薄弱的环节，必须加快发展步伐。在城市要适应提高企业的技术、管理水平和发展第三产业的需要，在农村要适应调整产业结构和农民劳动致富的需要，既为全民单位、集体单位培养人才，也为城
乡培养有文化有技能的个体劳动者。各地、市、县和各部门要在省教育管理部门指导下，根据近几年人才的需求，制定出职业技术教育发展规划，统筹安排中等专业学校、技工学校、职业高中和短期职业培训．要使高中阶段职业技术教育和普通高中教育的规模相应发展，在一九九0年实现
各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数。
6、必须充分调动各方面的积极性，发展各级各类职业技术教育。
现有的中等专业学校除优先满足主办部门的人才需要外，还应采取各种联办方式，面向社会，扩大招生。尚未达到原定办学规模的要尽快达到，并力争超过。各校不能以培训在职职工挤占应招收学生的名额，接受培训在职职工的人数不得超过招生数的百分之十五。要改革对中等专业学
校的拨款办法，按学生人数实行综合定额加专项补助核定经费，多招生的多拨款，少招生的少拔款。有关部门和市、县可以与学校联系，增设专业，委托代培和招收自费生，毕业后由有关部门和市、县择优录用。
办好技工学校是发展职业技术教育的一个重要方面。劳动部门要继续加强对技工学校的管理。既要重视专业技术训练，又要上好文化基础课，提高教学质量。要挖掘现有技工学校的潜力，面向社会，扩大招生。有条件的单位可新办技工学校。
职业高中在我省已有一定的发展。在近一、二年内，应对现有的城乡职业高中进行整顿提高。每个地、市要办好一个职业技术教育中心．每个市、县要重点办好两所职业高中，一所以工业、财贸为主，一所以农业为主。要选派好的教师，多给一点经费，配备一些先进设备，提高教学质
量，培养出合格的学生，树立学校的信誉，使之有吸引力。
要大力举办多种形式的短期职业技术培训班，培训城乡高、初中毕业生。农村可办一些初级职业中学，使一部分青少中接受技术教育。
要广开职业技术教育的办学途径。提倡各企事业单位和业务部门自行办学或联合办学。有的普通高中也可改为职业高中或设置职业班。要挖掘省、地、市各部门现有干校的潜力，除了培训在职干部外，还要面向社会招生，扩大职业技术教育。
各类职业技术学校（班）都要重视职业道德教育和职业纪律教育。
7、要在改革教育体制的同时改革有关的劳动人事制度，实行“先培训，后就业”的原则。今后，无论是全民、集体单位或乡镇企业招工，除粗壮工外，必须首先从专业对口的职业技术学校（班）毕业生中择优录用。凡是没有经过职业技术教育的普通高、初中毕业生，应经过半年以上
的短期职业技术培训，才能就业。国家有关部门招干，也应实行上述原则。
三、努力办好现有的高等院校
8、我省高等教育的发展，在今后—段时期内，应以对现有的高等院校进行掘潜、改造、扩充为主、一般不建新的本科院校。各高等本科院校要充分利用现有的条件，挖掘潜力，合理设置系、科，增设工科、财经、管理、应用文科等急需的专业，扩大办学规模，并根据各自的特点，办
好一个或几个重点学科和专业，形成自己的特色，争取有一批重点学科和专业达到全国先进水平。有条件的高等院校，应增招一定数量的研究生。
要着重加快高等专科教育的发展。今后，高等学校新增加的招生人数应以招收专科生为主。有些本科院校也可改招一定数量的专科生。从明年起，农、林、医、师院校专科生的招生数应有较大幅度增长，定向到县，分配到区、乡工作。有条件的地、市可以依靠老校支援，开办大专班。
经过若干年的努力，使每个地各市都有一所高等专科学校。
9、要改革高等学校招生计划和毕业生分配制度。在一定时期内，国家计划招生数应基本稳定，招收委托培养和自费生的数量应逐步增加。为了解决各县长期存在的高等学校毕业生分得少、留不住的问题，应在国家招生计划中拿出一定比例实行定向招生，定向分配。提倡县、市集资在
合肥、蚌埠、芜湖等城市的高等学校兴建学生公寓，按照投资额分配招生人数，招收各该县、市的自费生，县、市作为委托培养单位应给学生适当补助，学生毕业后回到各该县、市工作。
10、要增强高等学校的活力，扩大高等学校的办学自主权。高等院校要逐步实行校长负责制，先行试点，取得经验，逐步推广。实行校长负责制的学校，党组织应加强党的建设和思想政治工作，对党的方针、政策及国家教育计划的落实起保证、监督作用。各高等院校都要深入进行内
部管理体制的改革。要逐步实行系主任负责制和各种岗位责任制；搞好学校的民主管理和监督；逐步实行后勤服务工作社会化。要加强学校与社会、企业、科研单位的横向联系，建立教学、科研、生产联合体。高校还可以为社会提供咨询服务。教师外出兼课，应在完成教学和科研任务的前
提下，由学校统一组织和安排。
四、建设一支合格而稳定的师资队伍
11、为了争取在五年内或者更长一点时间内，使绝大多数教师能够胜任教学工作，各县（市）教育管理部门要在近一、两年内对现有的初中、小学教师和民办教师进行一次认真的考核，在此基础上加强培训工作。教师合格与否，不是只看文凭，主要看实际教学水平。经考核合格发给
准聘证者，才能应聘任教。对于不合格的公办教师，有培养前途的，予以培养提高；确实不能培养当教师的，可改做其它工作。对于不合格的民办教师，应予辞退，并按其教龄长短给予一次性补助。不能让不合格的教师继续任教，误人子弟。不合格的民办教师辞退后，小学教师严重不足的
地方，经省批准，县（市）教育部门可以就地考核一些优秀的高中毕业生，合格者由乡（镇）聘任为教师。未经县（市）考核合格者，一律不得聘用。
教育学院、教师进修学校要明确办学方向，把培训、提高教师作为自己的基本任务。近几年内，要集中力量搞好短期单科培训和函授教育。各地要充分利用现有的条件，采取组织自学、举办广播电视讲座等多种形式，加强对在职教师的培训工作。
为适应改革学校思想品德和政治理论课程教学的需要，各级各类学校要加强思想理论教育课的师资队伍建设，提高教学水平。
12、中师和师范院校是培养师资的基地，要加强领导，提高水平，扩大招生能力，增设紧缺学科、专业；要根据不同专业需要，实行不同学制，缩短师资培养周期。
今后，中等师范学校招生，要定向到乡，着重解决贫困地区和偏僻地区缺少合格教师的问题。
各级计委、人事和教育管理部门要保证师范院校毕业生分配到学校任教，任何机关、单位不得截留。
13、为扩大师资来源，非师范性质的高等院校要分配一部分专业对口的毕业生到中学担任教师。经过考核，录用部分“五大”毕业生和自学取得大专以上学历的社会青中，短期培训后分配担任初中或职业高中的教师，需要解决劳动指标或转干的由劳动人事部门负责解决。聘请已经退
休但身体健康、能胜任教学的教师继续任教。
高等院校、研究机构、党政机关要抽调一部分具备条件的人员到各地参加师资培训工作。
14、要认真落实知识分子政策，采取切实有效的措施，提高教师的社会地位和改善他们的工作条件和生活待遇。要在政治上关心、帮助教师进步，及时吸收具备条件的优秀教师入党。要继续解决好教师中的历史遗留问题。要大力表彰优秀教师，维护学校和教师的合法权益。对侮辱、
欧打教师和扰乱学校秩序的事件，要逐件查清，违法者及时依法处理。各市、县要注意逐步解决教师宿舍问题，要把改善数师住房列入城市住宅统一建设计划。各单位在分配住房时，对本单位职工中夫妻双方有一方是中、小学或幼儿园教师者，在同等条件下要优先分配。对于双方职工现在
都不在学校工作而住了学校房子的，要把住房交还学校，职工所在单位应积极支持。农村中、小学在改善办学条件时，要把住校教师的宿舍列入建校计划。要在全社会范国内，大力树立和发扬尊重教师的良好风尚。
五、多渠道解决教育经费
15、省、市、县都要坚决执行中央决定，从今年开始，在今后一定时期内，保证教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。每年地方机动财力和自筹基建投资应有适当比例用于教育。
各地征收的城市建设维护税，要拿出一定比例用于中、小学校舍的维修。学校外部的修路、绿化等各项费用，不得向学校摊派．学校征用土地除按国家规定支付各项补偿费和安置补助费外，各地不得征收其它费用。
16、解决教育经费问题，不能采取完全由国家包下来的办法，要注意依靠集体、群众的力量，多渠道筹集资金。
在农村，除市、县将原拨给初中、小学的教育经费（包括民师经费）全部拨给乡（镇）外，还应按省人大常委会通过的《安徽省普及初等义务教育若干规定》和省政府皖政［1985］29号文件的规定，对农业、乡镇企业征收教育事业费附加；鼓励农村富裕户自愿捐资助学。
城镇除国拨数育经费外，在国家和省未制定统一的征收教育费附加办法以前，各地可以按企业销售和营业收入或工商税收的一定比例计征，可以按各单位工资总额的一定比例（由单位负担）计征，也可以采用其它适当办法计征。具体征收办法，由各市、县人民政府决定，可以委托财政
、税务或银行、工商等有关部门代收。
要提倡勤工俭学，支持学校在搞好教育的前提下，兴办一些企业，其收入主要用于改善办学条件和扩大再生产。
17、切实管好用好教育经费。要发扬艰苦奋斗，勤俭办学的精神，使有限的财力、物力得到合理使用，提高投资效益。各级教育管理部门每年年初要将教育经费的安排情况，年底将经费的使用效果，向同级政府作一次全面汇报。各级财政、审计部门要对教育经费的安排和使用进行经
常性的检查和审计，银行要加强监督，发现贪污、浪费和挪用者要严肃处理。
六、加强对教育体制改革的领导
18、各级党委、政府要把教育摆到战略重点的地位，把发展教育事业作为自己的主要任务之一。要深入学习、宣传《中共中央关于教育体制改革的决定》把广大干部特别是各级领导同志的思想统一到《决定》上来。各级党政主要负贾同志都要亲自抓教育，指导教育体制的改革，象抓
好经济工作那样抓好救育工作。党委和政府每年都要就教育问题专门讨论研究几次，及时解决教育工作中的实际问题。要建立党政干部抓教育的责任制，把教育工作搞得好坏作为领导班子和干部考绩的主要内容之一。
教育是全社会的大事。各部门都要重视教育，关心教育，支持教育，积投参加教育改革，主动热情地为数育部门排难解优。各地的城镇建设，要把中、小学的建没列入总体规刘。
19、改革教育管理体制，实行简政放权，明确分级管理的职责。对学校的管理权限，除初中、小学有步骤地交乡（镇）管理外，高中、职业高中和教师进修学校主要由县（市）管理。中等师范学校和省重点中学一般由县管理，有的也可由地、市管理。城市各类中学和小学，也应根据
当地情况，实行分级管理。师范专科学校（含教育、教师进修院校）由地、市管理，以适应九年制义务教育的需要。现有的中等专业学校和技工学校，仍由原主管部门、单位管理。
教师的培养和提高，实行分级负责。小学教师主要由县负责；初中教师主要由地、市负责；普通高中和职业技术学校的教师主要由省负责。
新办和改办学校实行分级审批。高等专科学校和中等专业学校、技工学校，由省审批。高中和职业高中，高中两年制改为三年制，普通高中改为职业中学或设置职业班，由地、市审批，报省教育管理部门备案。初中和小学，小学五年制改为六年制，由县审批，报地、市教育管理部门备
案。
20、为了加强党和政府对教育工作的领导，省、地、市、县和乡（镇）都要成立教育委员会。省教育委员会成立之后，负责统筹整个教育事业的发展，统一部署和指导教育体制改革，搞好对教育工作的宏观管理和指导；督促各级各类学校认真执行党的教育方针、政策，制定有关的具
体规定；制定教育发展的规划，协调各部门有关教育的工作；加强对教育系统干部、师资队伍的考核和建设，负责对教育经费的管理和使用情况的检查；对各级各类学校办学水平进行评估，对办得好的学校给予奖励，对办得不好的学校要责令整顿以至停办。
省委、省人民政府希望，各级党委和政府要创造性地贯彻执行中央的决定，并根据本规定的精神，结合本地的实际情况，认真搞好教育体制改革，为发展我省教育事业，提高民族素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设作出贯献。
省委、省人民政府过去发出的有关文件，凡与本规定不一致的，以本规定为准。
1985年8月27日
南昌市城市排水管理办法
江西省南昌市人民政府
南昌市人民政府令
（第118号）
《南昌市城市排水管理办法》已经2006年12月31日市人民政府第2次常务会议通过，现予发布，自2007年3月1日起施行。
市长：胡宪
2007年1月9日
南昌市城市排水管理办法
第一条 为了加强城市排水管理，确保城市排水设施安全与正常运行，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》和《南昌市市政工程设施管理条例》的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 市城市规划区内城市排水及排水设施的规划、建设和管理，适用本办法。
第三条 本办法所称城市排水是指直接或者间接向城市排水设施排水。
本办法所称城市排水设施是指雨水管渠、污水管渠、排水泵站和闸门、污水处理工程等及其附属设施。城市排水设施包括公共排水设施和自建排水设施。
第四条 市市政行政管理部门主管全市城市排水管理工作；区市政行政管理部门按照管理权限负责本行政区域内城市排水管理工作。
市政行政管理部门所属的城市排水管理机构负责城市排水管理的具体工作。
规划、建设、房管、环境保护、水利、城市管理行政执法等有关行政管理部门按照各自职责做好城市排水管理工作。
第五条 城市排水设施建设和管理应当遵循统一规划、配套建设、注重养护、科学管理的原则。
第六条 市市政行政管理部门应当根据城市总体规划和社会经济发展需要，编制城市排水专业规划，经市城市规划行政管理部门审核，报市人民政府批准后实施。
城市排水专业规划，应当合理规划城市排水设施，提高城市排水能力和城市污水集中处理能力。
第七条 新建、改建、扩建城市排水设施，应当按照雨水、污水分流的要求建设，禁止雨水管道和污水管道混接。对原有的合流制城市排水设施，应当按照规划要求，逐步进行雨水、污水分流改造。
第八条 新建、改建、扩建城市排水设施，应当持建设工程规划许可证和有关设计文件向市政行政管理部门提出申请，市政行政管理部门应当在收到申请之日起7个工作日内作出批准或者不予批准的书面答复。
新建、改建与公共排水设施连接的接户管，应当提供相关资料，经市政行政管理部门同意，由专业单位施工，所需费用由使用单位承担。接户管的养护、维修由使用单位负责。
第九条 建设单位应当在城市排水设施建设项目竣工后依法组织竣工验收。验收合格的，方可交付使用。
建设单位应当在城市排水设施建设项目竣工验收合格之日起15日内，将验收报告等资料依法报市政行政管理部门备案。
第十条 公共排水设施验收合格后，建设单位应当按照规定向市政行政管理部门办理设施和档案移交手续，由市政行政管理部门负责维护管理；未移交给市政行政管理部门的，由建设单位负责维护管理。
第十一条 直接或者间接向公共排水设施排放污水的工业企业、建筑业企业以及从事卫生、住宿餐饮业、居民服务业、娱乐业经营活动的单位和个体经营者（以下简称排水户），应当向市政行政管理部门提出申请，领取城市排水许可证。未取得城市排水许可证的排水户不得向公共排水设施排放污水。
第十二条 申请城市排水许可证应当具备下列条件：
（一）污水排放口的设置符合城市排水专业规划的要求；
（二）排放的污水符合国家《污水综合排放标准》和《污水排入城市下水道水质标准》；
（三）已按照规定建设相应的污水处理设施；
（四）已在污水排放口设置专用检测井；
（五）排放污水可能对城市排水设施正常运行造成危害的重点排污工业企业，已在排放口安装符合要求的在线检测装置；
（六）其他重点排污工业企业和重点排水户，具备规定的检测能力和相应检测制度；
（七）施工作业临时排放的污水中有沉淀物，可能造成排水设施堵塞或者损坏的，已修建预沉设施；
（八）法律、法规规定的其他条件。
第十三条 申请城市排水许可证应当提交下列材料：
（一）城市排水许可申请表；
（二）本单位的平面布置图、排水管网图以及与公共排水设施连接的接户管施工图，建设工程排水户还应当提交建设工程规划许可证及附图；
（三）对城市排水设施正常运行可能造成危害的重点排污工业企业和重点排水户，应当提交有相应资质的检测机构出具的水质检测报告；
（四）依法应当提供的其他材料。
第十四条 市政行政管理部门应当自收到城市排水许可申请有关材料之日起15日内作出决定，符合条件的，核发城市排水许可证；不符合条件的，应当书面说明理由。
市政行政管理部门不得以任何形式指定检测机构。
第十五条 城市排水许可证的有效期为5年。因工程施工临时向城市排水设施排放污水的，其城市排水许可证的有效期由市政行政管理部门根据具体情况确定，但最长不得超过施工期限。
城市排水许可证有效期满需要继续排放污水的，排水户应当在有效期满30日前，向市政行政管理部门重新申请城市排水许可证。
排水户需要变更城市排水许可内容的，应当按照本办法的规定重新办理城市排水许可证。排水户因特殊情况需要临时变更城市排水许可内容，可能造成城市排水设施损害的，应当及时向城市排水管理机构报告，并采取防范措施。
第十六条 直接或者间接向公共排水设施排放污水的单位和个人，应当按照有关规定缴纳城市污水处理费。
征收的城市污水处理费应当用于城市污水处理设施的建设和运行，专款专用，不得挪作他用。
第十七条 城市污水处理企业应当保证城市污水处理设施的正常运行，不得擅自减量运行或者停止运行。
城市污水处理企业应当接受市政行政管理部门的监督管理，进出水部位应当设置在线监测装置，并定期向市政行政管理部门上报进出水水质、水量、污泥处置情况和设备运行状况以及运行成本等资料。
城市污水处理企业在进水水质、水量发生重大变化影响污水处理设施正常运行时，应当将发生的情况和采取的措施及时报市政行政管理部门和环境保护行政管理部门。
第十八条 城市排水管理机构应当对城市排水进行监测，并建立排水监测档案。
排水户和城市污水处理企业应当接受城市排水管理机构的监测，并如实提供有关资料。
第十九条 城市排水设施养护、维修责任按照下列规定划分：
（一）公共排水设施，由市、区市政行政管理部门按照管理权限委托单位负责；
（二）自建排水设施，由产权单位负责。
第二十条 城市排水设施养护、维修责任单位，应当执行国家和省、市规定的技术规范和标准，定期对城市排水设施进行养护、维修，保证城市排水设施正常运行。市政行政管理部门应当对养护、维修质量进行监督检查。
第二十一条 污水排放量超过公共排水设施受纳量的区域，市政行政管理部门可以采取控制排水水量和调整排水时间等调度措施。排水户应当服从调度，不得强行排水。
第二十二条 任何单位和个人都应当爱护城市排水设施，禁止下列行为：
（一）占压、损坏、堵塞、移动、偷盗城市排水设施；
（二）在划定的城市排水设施保护范围内种植、围档作业；
（三）除防洪需要外，在城市排水设施上兴建建筑物和构筑物；
（四）擅自连接或者改动城市排水设施；
（五）向城市排水设施排放废气以及倾倒有毒有害、易燃易爆危险物品；
（六）向城市排水设施排入施工的灰浆、泥浆以及直接排入油污、粪便，或者倒入垃圾、渣土、杂物；
（七）在城市排水设施出水口和排水明渠内设闸憋水，或者擅自开启排水井盖取水、排水；
（八）其他损害、侵占城市排水设施的行为。
第二十三条 城市排水设施发生事故，养护、维修责任单位应当立即组织抢修，并及时向市政行政管理部门报告。
抢修城市排水设施时，有关单位和个人应当支持配合，不得阻挠。
第二十四条 城市排水设施维护和抢修的专用车辆，应当使用统一标志，执行紧急任务时，在确保交通安全的情况下，不受行驶路线、方向和时间的限制。
第二十五条 任何单位和个人都有权对违反本办法的行为进行制止和举报。对制止、举报损害城市排水设施行为有功的，市政行政管理部门应当给予表彰、奖励。
第二十六条 违反本办法规定，擅自新建、改建、扩建城市排水设施的，由市政行政管理部门责令改正，恢复原状。
第二十七条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由市政行政管理部门或者城市管理行政执法部门责令限期改正；逾期不改正的，由城市管理行政执法部门按照下列规定处罚：
（一）排水户未领取城市排水许可证或者擅自变更城市排水许可内容向公共排水设施排放污水的，处500元以上2000元以下罚款；
（二）排水户和城市污水处理企业不如实提供有关资料的，对单位处1000元以下罚款，对个人处200元以下罚款；
（三）占压、损坏、移动城市排水设施，或者擅自连接、改动城市排水设施的，处1000元以下罚款；
（四）向城市排水设施直接排入粪便，倒入垃圾、杂物的，处50元以上100元以下罚款；
（五）向城市排水设施排放废气、渣土，或者倾倒有毒有害、易燃易爆危险物品，或者排入施工的灰浆、泥浆的，处2000元以上5000元以下罚款；
（六）在城市排水设施出水口和排水明渠内设闸憋水或者擅自开启排水井盖取水、排水的，处1000元以下罚款。
第二十八条 违反本办法规定，造成城市排水设施阻塞、损坏的，应当依法恢复原状，并承担相应的赔偿责任。
第二十九条 违反本办法规定的其他行为，按照法律、法规、规章的规定需要给予行政处罚的，由有关行政管理部门依法处罚。
第三十条 城市排水监督管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 本办法自2007年3月1日起施行。
刑法的域外效力辨析
法制与社会发展 发表时间：199804
从公法和私法划分的角度来说，无论依据何种标准，刑法都属于公法的范畴。（注：参见《中国大百科全书·法学》，1984年版，第80页。）而公法就其空间效力而言具有严格的属地性，这一直得到人们广泛的认同。然而，近年来，经常会听到有关公法域外效力的议论，有学者甚至撰文探讨刑事法律冲突问题。（注：例如，《法制与社会发展》
1995年第2期发表的《刑事法律冲突一般理论初探》。）这说明，对刑法的域外效力及有关问题，极有必要重新加以审视，这在理论和实践上的意义是不言而喻的。
一
什么是法律的域外效力？这是首先需要澄清的问题。
按照国际私法学的观念，法律的域外效力是产生法律冲突的前提，因而也是全部国际私法问题的关键。 难怪18 世纪末叶的学者高西（Cocceius
）曾把国际私法称为“法律的域外效力论”（Extraterritorial Effect of
Law）。针对法律的域外效力的含义，有学者曾说：“法律的域外效力是指一国的法律不仅适用于本国境内的本国人，而且也适用于在本国境外的本国人和在本国境内发生的、然后转移到本国境外的法律关系”（注：姚壮、任继圣著《国际私法基础》，中国社会科学出版社1981年版，第22页。），并指出：“国际私法中所讲的法律冲突，也正是在这些法律的域外效力得到别国承认的前提下发生的。”（注：姚壮、任继圣著《国际私法基础》，中国社会科学出版社1981年版，第24页。）这是笔者目前所能看到的关于法律域外效力含义的唯一解释，恐怕也表达了一般人的看法。我们不妨以此为基础，作一些分析。
首先，从语义上讲，所谓“域外效力”，是指在本法域以外产生作用。一项法律具有域外效力，即意味着它可以超越该法律制定者的管辖范围（jurisdiction）而对有关的法律关系发生影响，简言之，就是可以在本法域以外调整有关的法律关系。
其次，从实质上讲，所谓“域外效力”，应是指在本法域以外被适用。一项法律具有域外效力，即意味着它可以被该法律制定者管辖范围以外的司法机构用于处理有关的法律关系，简言之，就是可以被外法域的司法机构适用于有关的法律关系。
最后，基于上述认识，我们才可以说，承认外国法律的域外效力是在内国产生法律冲突的前提。因为，只有当一项法律可以在本法域以外调整有关的法律关系的时候，或者，质言之，只有当一项法律可以被外法域的司法机构所适用，以调整有关的法律关系的时候，才会出现对该有关法律关系，到底是适用该项法律，还是适用法院地法的法律选择问题，而这个问题正是法律冲突问题的核心。这从结果方面逆向证明了我们的上述分析是正确的。
因此，笔者认为，所谓法律的域外效力，是指法律可以在其制定者管辖范围以外被当地司法机构适用的状态。而所谓承认法律的域外效力，则是指一国通过立法或司法的方式接受或认可他国法在内国适用的情形。前引定义的明显缺陷，是没有说明一国法律是由外国司法机构适用于有关法律关系，才可谓“域外效力”这种情况。
在刑法领域，并非经常见到“刑法的域外效力”的提法，这个问题往往是被放在刑法的空间效力里面加以讨论，而刑法的空间效力包括刑法对地域的效力和对人的效力两个方面。论者在述及刑法的域外效力问题时，常常以我国刑法的有关规定为例（注：为了便于说明问题，这里仍以1979年《刑法》条文为依据。参见注③引文，第54页。），具体涉及这样两条：其一，中国公民在中国领域外犯有关罪，而按中国刑法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的，也适用中国刑法；但是按照犯罪地的法律不受处罚的除外（第5条）。其二，
外国人在中国领域外对中国国家或者公民犯罪，而按中国刑法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的，可以适用中国刑法；但是按照犯罪地的法律不受处罚的除外（第6
条）。类似的规定，在各国刑法中都不难找到，论者以此为据而称刑法也具有“域外效力”。笔者以为，这是值得商榷的。
首先，从立法者本意来说，这种规定旨在惩治在外国的本国犯罪者和保护本国国家和公民的权益，是以国际社会所公认的属人原则和保护原则为根据的。它只是为本国司法机关对有关涉外刑事案件行使司法管辖权提供依据，并指明本国司法机关在对涉外案件进行审理时应适用本国刑法，而无意于使本国刑法在外国被适用，或者使外国法院在审理有关案件时适用内国刑法。这显然与前述法律的域外效力的含义大异其趣。
其次，事实上，也没有哪个国家的法院，在审理刑事案件——尽管是涉外刑事案件——时适用外国的刑法。正如有的学者所说：“刑事审判和民事审判不同。在民事审判中，按照国际私法中冲突规范的规定，本国法院可以适用外国民事法律作为准据法，进行案件审理；而在刑事审判中，没有一个国家的司法机关会以外国刑法作为定罪和量刑的根据。”（注：高铭暄主编《刑法学原理》第一卷，中国人民大学出版社1993年版，第291～292页。）
第三，有学者以前引我国1979年《刑法》中“但书”的规定，来说明“我国刑法也是附一定条件地承认外域刑法的效力的。”（注：见注③引文，第54页。）对此，笔者是有疑虑的。我国《刑法》的上述两条，目的在于阐明我国法院在审理与我国有关的涉外刑事案件时可以适用中国法，至于“但书”里的规定则一方面表明了我国对于犯罪地所在国属地管辖权的尊重，另一方面说明了适用我国刑法的条件。它不能被理解为我国法院在审理涉外刑事案件时要适用犯罪地所属国的刑法来定罪量刑。既然如此，便不能认为我国刑法附条件地承认了外域刑法的效力（域外效力）。如果这样来理解法律的域外效力，那就意味着除非公开声明否定某国某项法律的效力，否则，任何法律都当然具有域外效力。因为按照这种理解，所谓“法律的域外效力”，正是指法律的属地效力，而属地效力是一切法律都当然具有的，属地原则更是确定刑法的空间效力的基础，其他如属人原则、保护原则不过是补充。值得注意的是，1997年修订的我国《刑法》第7条关于属人管辖原则的规定，去除了原《刑法》第5条中“但书”的内容，
从而使我国刑法直接适用于我国公民在我国境外的一切犯罪行为，而没有任何先决条件，因而在这一点上便无所谓“承认外域刑法的效力”可言了。
此外，我国1979年《刑法》第7条的规定，
也被论者视为“从侧面说明我国刑法也是有限地承认外域刑法及外域法院的刑事裁判的影响力（从某种意义上说，这种影响力实质上就是效力）”。（注：见注③引文，第54页。）对此，笔者仍不敢苟同。首先，该条前段规定：“凡在中华人民共和国领域外犯罪，依照本法应当负刑事责任的，虽然经过外国审判，仍然可以依照本法处理”。这种规定已经再清楚不过地说明，我国在法律上不承认外国法院的既判力。外国的刑事管辖权同我国的刑事管辖权往往是矛盾的，甚至是不相容的，不能以外国刑事管辖权，取代我国刑事管辖权。刑事管辖只适用本国法，外国判决在我国看来只是一种“事实状态”，而不具合法的效力。其次，该条后段规定：“但是在外国已经受过刑罚处罚的，可以免除或者减轻处罚。”这种规定表明，我国在对罪犯进行处罚的时候，是考虑到了罪犯已在国外受过刑罚处罚这个事实的。这种考虑，符合我国刑法“罪刑相适应”原则的精神，符合我国刑罚教育、改造、挽救罪犯的宗旨，而不能被理解为是对外域刑法的效力和外域法院的既判力在法律上的承认。（注：参见注⑦引书，
第294～295页。）
通过以上对法律的域外效力的含义和我国刑法有关规定的分析，我们可以认为，刑法，至少在现阶段，是没有域外效力的；刑法的空间效力中关于属人原则和保护原则的内容，与其称为“刑法的域外效力”，毋宁称为“刑法的涉外效力”，因为它们所解决的问题是刑法对涉外刑事案件的适用问题，而不是刑法在本法域外适用的问题。“刑法的涉外效力”，这种提法可谓既恰当准确，又避免了概念混淆。
二
既然刑法无域外效力，那么，刑事法律冲突便无从谈起。因为，按照国际私法（冲突法）学的观念，所谓法律冲突，是指对于同一（民事）法律关系因所涉各国立法不同且都可能对它进行管辖而产生的法律适用上的冲突。法律冲突的出现，除了应具备（民事）法律关系中的涉外因素，各国（民事）法律对同一问题的规定存在歧异等条件外，还必须具备的一个条件，就是（民事）法律具有域外效力，并且各国承认外国（民事）法律的域外效力。这种对法律冲突及其存在条件的理解，也为主张刑事法律冲突的论者所接受。（注：见注③引文，第52—53页。）然而，无须说，在无域外效力，亦无所谓承认域外效力的情况下，刑事法律冲突是不可能出现的。
不妨指出，有学者在探讨刑事法律冲突问题时，无论是论及法律冲突的概念、法律冲突产生的原因，还是论及刑事法律冲突客观存在的理由，都常常提到各个独立互异的法域“竞相要求适用本法域的法律”的情况。（注：见注③引文，第52—53页。）这恐怕是一种误解。因为，法律冲突的产生是以各个独立互异的法域承认他法域法律的域外效力为前提，如果各法域竞相要求适用本法域的法律，那实际上意味着把他法域的法律排除在外，依据属地原则，各法域都只会在本法域内适用自己的法律，而根本不会考虑他法域的法律的域外效力。这样，几个相关法域的法律，根本没有对同一法律关系同时进行管辖，而由受案法院或当事人作出选择的可能性。所以，在各法域竞相要求适用本法域法律的情况下，是不可能产生法律冲突的。
