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当前法律监督工作弱化的原因及其建议

蔡仕强


法律监督是中国特色的检察制度最本质、最主要的特征，我国宪法第129第规定，检察机关是国家的法律监督机关，明确了检察机关运用法律监督职能保障和维护宪法与法律的统一、正确实施的职权和任务。但是，由于诸多因素的原因，法律监督常被忽视，监督工作难于开展，检察机关在行使法律监督权的过程中遇到了不少问题。本文就法律监督的涵义和检察机关开展法律监督过程中存在的问题及对策谈点肤浅的看法。
一、检察机关法律监督的涵义
检察机关的法律监督，是国家赋予检察机关监督法律的执行和遵守情况，维护法律统一正确实施的一种权力。它包含：一、检察机关的法律监督权，由国家最高权力机关赋予，体现了检察机关法律监督的国家权威性；二、履行法律监督的主体是检察机关，体现了检察机关法律监督的专门性；三、检察机关的法律监督是依法监督，检察机关履行法律监督具有法律约束力；四、检察机关法律监督的内容，是国家法律的执行和遵守情况；五、检察机关法律监督的目的，是为维护国家法律统一正确的实施，保障全社会实现公平和正义。当前，社会上有一种弱化甚至否定检察机关宪法地位和司法属性的倾向，持此观点者看不到我国人民代表大会制度与西方三权分立制度的本质区别，这一观点在理论上是站不住脚的，在实践上也是脱离实际的。1982年宪法第一次明文规定了检察机关是国家法律监督机关，提高和强化了检察机关国家法律监督地位。强化法律监督，维护公平正义是检察工作的主题，是检察机关为全面建设小康社会提供法治保障的立足点和切入点。目前，检察机关的法律监督表现在：刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、监管活动监督、民事审判活动监督和行政诉讼监督。然而，以法律监督的现状来诠释法律监督应有的涵义是远远不够的，因此，不仅要从内涵而且还要从法律监督的外延应包涵的法律部类即宏观上认识法律监督，才能完整地理解法律监督应有的涵义。检察机关的法律监督是完整意义上的法律监督，即检察机关的法律监督贯穿于整个法律体系的运行，对国家制定的所有法律的统一正确实施，实行全方位法律监督。
二、当前法律监督工作弱化的原因
1、相关法律制度不完善，制约了检察机关法律监督职能的发挥。现行宪法和法律笼统规定人民检察院有权对公安、法院实行侦查、审判、执行等程序方面的监督，但对监督的具体内容、范围、方式、程序及法律效力等都没有明文规定。1983年的《人民检察院组织法》在现行职权中也仅保留刑事司法监督权及侦查、公诉为核心的公诉权能，规定的检察机关的法律监督的权能不完整，没有赋予检察机关对地方立法、行政立法、司法解释的法律监督权，既不存在护宪职权，也不存在维护国家法律统一、正确实施的职责和权力，国家法律监督机关有名无实。另外，部分法律监督权的行使缺乏规范和必要的保障手段。如检察机关在对刑事诉讼、尤其是对民事、行政诉讼进行法律监督的过程中，由于没有相应的检察处分权、制裁权作保证，法律监督易流于形式，监督机关总是力不从心、受制于人、效果不佳。比如，检察机关在办理民事行政申诉案件时，审阅法院的法律文书和诉讼案卷，进行一些必要的调查取证，本应是必不可少的环节。但《民事诉讼法》和《行政诉讼法》均未规定检察院具有调阅案卷权、调查取证权以及使用相应的民事强制措施权。在实践中，法院只同意有选择地复印案卷而不能调阅案卷，对检察机关办案是一个严重的制约，往往导致案件可能久拖不决，甚至是办不下去。
2、监督方式手段单一。目前，检察机关法律监督的方式手段主要有两种：一是诉讼活动，在诉讼中，检察机关通过各职能部门的诉讼活动来实现监督的目的；二是纠正违法，通过发出检察建议或纠正违法通知书来纠正公安、法院及其他执法机关的违法行为。仅凭这两种监督方式和手段实在难于在复杂的监督环境下发挥作用，且这仅有的两种方法还缺乏必要的权威和效力。如立案监督中，检察机关发出通知立案书后，公安机关如果仍不立案，既不提出异议，也不执行，检察机关往往束手无策，无可奈何。监督措施大多只能停留在提检察建议等层次上，方式简单，手段不足，使监督工作处于被动局面，大多数的法律监督往往是事后监督，监督滞后，效率不高。如对公安机关的侦查监督，由于侦查活动在先，且一般侦查活动是在没有检察人员参与的情况下进行，因而只能在侦查终结后，通过审查案卷进行，时过境迁，很多证据由于时间关系收集不到或已经变化，监督作用不能有效发挥。
3、监督意识不够强，监督流于形式。长期以来，检察机关一直比较强调侦查工作和审查批捕、审查起诉工作，在思想观念上、工作部署上、工作总结时和对外宣传中，过去侧重于"严打"和反贪工作，重视检察机关依法追究犯罪的一面，忽视了检察机关强化法律监督，维护司法公正的一面，从而淡化了检察机关法律监督职能。由于检察干警在思想上没有把法律监督当成检察机关的立身之本来看待，存在重侦查，轻监督，重配合，轻制约的观念，监督的意识不够强，造成开展监督的主动性不高，监督难于深入到被监督的对象或监督的过程中，流于形式，使监督工作未成为检察工作的重中之重。
4、经费短缺，制约监督全面深入发展。现行人民检察院组织法第十条明确规定我国检察机关上下级的关系为领导关系。而实际上，地方各级检察院接受的是上级检察机关和当地党委的双重领导，他们对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，这样就使得设在地方的国家检察机关，实际上成为“地方的检察机关”，处于当地政府下属的一个执法部门的地位。由于各地经济发展不平衡，一些落后地区的检察机关连工资得不到保障，办案费用更是让院领导头痛，随着检察业务逐年增加，经费投入比值没有相应提高或者增强不多，经费缺口越来越大，领导忙着跑关系，争取支持，正常业务无暇顾及，法律监督心有余而力不足，一些投入大的监督工作更是无法开展，法律监督纸上谈兵，成为一句空话。另外，检察干部政治、福利待遇偏低，一方面影响着现任检察人员的稳定和工作积极性，造成优秀检察人员外流，这种现象在落后的边、远山区检察院尤为严重。另一方面又影响着社会公共对检察工作的向往程度，难以大量吸引高素质的优秀人才进入检察队伍，造成检察队伍的低层次循环，检察机关人员素质不高，制约监督全面深入发展。
三、完善检察机关法律监督工作的几点建议
法律监督是立法、执法、学法之间协调发展的重要环节，随着社会的发展，对法律监督的力度及效率要求越来越高，法律监督的强化与完善势在必行。
1、法律监督工作必需紧密依靠党的领导。我国的法律监督制度的建立，是在党的领导下进行的。法律监督的巩固、完善和发展更离不开党的领导。当前，举国上下正在学习贯彻党的十六届四中全会精神，努力实践"三个代表"重要思想，为实现十六大提出的宏伟目标和各项任务团结奋斗。这就要求检察机关要更好地把坚持党的领导和依法治国有机地统一起来，进一步强化法律监督，维护公平正义。检察机关要牢固树立党的观念，开展法律监督的重点要和党在一定时期的重大工作部署相符合，服务和服从于党的中心工作。把执行法律与执行党的政策有机统一起来，保证党的路线、方针、政策贯彻到检察工作中去。工作中，检察机关的重大部署、重要决策和重要事项都要及时向当地党委请示汇报。要积极寻求当地党委政府的理解和支持，帮助排除检察机关行使法律监督权过程中遇到的干扰和阻力，同时争取地方财政支持，想方设法保障检察机关的办案经费，提高检察干警的政治、福利待遇等，解决实际困难和问题，使检察干警无后顾之忧，放心大胆的行使法律监督权。检察机关要增强责任感和使命感，树立监督意识，以公正执法为核心，强化法律监督，立检为公，执法为民，重监督，重制约，进一步强化法律监督，遏制司法腐败，维护司法公正，切实保护公民的合法权益不受侵犯。
2、应完善监督立法。多年来，法律监督工作在整个国家管理工作中没有被引起足够的重视，没有发挥出应有的作用，与我国有关法律监督的立法过于分散、没有形成一套系统完整的法律监督体系有很大关系。因此，立法机关应尽快研究制定一部符合中国国情的《法律监督法》或由权威部门对检察机关的法律监督权作一个具体、细化的规定。从法律监督的主体、内容、途径、手段、程序等方面加以详细规定，使检察机关的法律监督权以立法的形式得以确认和完善。 同时，要修改完善《人民检察院组织法》和三大基本诉讼法。上述几大法律对法律监督的内容规定明显滞后于我国的司法实际。所以，应尽快修订有关内容，扩大检察机关的监督范围，明确规定检察机关对民事、行政诉讼进行监督的职权以及监督的具体程序、监督主体与监督主体的权利义务关系，增强监督的保障措施，赋予检察机关对不接受监督造成后果的人和事处置权，维护法律监督的严肃性和权威性，使检察机关的法律监督真正成为刚性监督。
3、加快检察改革步伐，保证独立行使检察权。一是在省级以下的检察机关实行垂直领导体制。即在省委领导、省人大监督和省政府支持下，由省检察院负责对全省检察机关的人、财、物和各项检察工作直接实行领导和管理的体制。笔者认为，如果检察机关能够采取这一体制，将可以摆脱对地方财政、人事方面的依赖，减少地方保护主义的影响和制约，独立行使检察权，更好地履行法律监督职责。二是在检察机关内部实行人事分类管理体制。对检察人员实行分类管理，在逐步降低检察官比例的同时，按照《检察官法》的要求不断充实检察官队伍，这样既能保持队伍稳定，满足检察业务需要，又能在较短时间内改善检察官队伍整体职业素质结构，是双赢选择，而检察官队伍整体职业素质提高后产生的必然结果就是：建立起更加符合司法规律的突出检察官独立性的检察官管理模式。
4、加强学习，培养高素质的检察队伍。随着我国加入WTO和进入全面建设小康社会，法律监督对我们提出了更高的要求。"打铁还须自身硬"，检察机关要胜任新时期法律监督的职责，在推进依法治国进程中发挥职能作用，就必须坚持以人为本，培养一支高素质的专业化的检察队伍，真正做到敢于监督、善于监督。一方面要建立科学的人事管理机制，严把进人关，通过严格考核、选拔、淘汰制度，实现检察队伍的专业化，推动检察队伍整体素质的提高，使检察队伍拥有大批业务精通、作风过硬、秉公执法的专家型的人才。二是切实转变机关工作作风。抓好检察队伍的组织、纪律、工作作风和生活作风整顿，有效地加强检察机关的业务、队伍、制度和基础设施建设，使检察队伍与时俱进，朝气蓬勃，以饱满的热情胜任繁重的法律监督任务。


福建省厦门市人民政府


厦门市人民政府关于扶持和加快乡镇企业发展的若干规定
厦门市人民政府



为了切实贯彻中共中央关于发展乡镇企业的“积极扶持，合理规划，正确引导，加强管理”的指导方针，进一步放宽政策，加快我市乡镇企业发展步伐，促进特区农村经济全面振兴，现根据国务院和省人民政府有关文件精神，结合我市的实际情况，特作如下规定：
一、加强发展乡镇企业的协调工作。
兴办乡镇企业要立足于农业，服务于农业，积极发展农付产品和食品加工业，并充分利用我市城乡的优势和特区建设的优惠政策，积极发展农村工业、交通运输业、建筑建材业、商业服务业和为出口服务的创汇企业。在大办乡镇企业的基础上，逐步发展一批年产值百万元以上的骨干企
业，使乡镇企业真正成为我市农村致富的途径。
城市各有关部门和单位，对于乡镇企业实现上述任务，要满腔热情地予以支持，要以积极的态度帮助解决发展中遇到的各种困难和问题。凡是可以扩散到农村的产品或加工的零部件，都要尽快移给乡镇企业生产；凡是能够在农村加工的农付产品，就不要运到城市加工；提倡城市技术和
管理人员到农村帮助兴办各类企业，鼓励农民到城市开办第三产业，推动我市乡镇企业在近期有一个更快的发展。
为了协调城乡关系，及时解决乡镇企业在发展中遇到的问题，市政府决定建立联席会议制度，主要研究讨论乡镇企业的发展方向和规划、有关政策的贯彻落实，城乡各部门和单位之间关系的协调、以及其他生产和经营方面的重大问题、会议议题由市农委根据乡镇企业生产、经营工作的
需要、收集筛选提出；由分管的副市长或秘书长召集有关部门开会商定解决。
二、增加财力和物力的支持。
乡镇企业资金应多渠道筹集，以群众自筹为主，国家给予扶助。自筹资金、可采取独资、集资入股、投资联营、借资付息等各种形式。国家扶助、在“七五”期间、市财政拨出专款作为乡镇企业发展的周转金、资金数额以一九八五年为基数、逐年有所增加；乡镇企业上缴国家的税收、
以一九八五年为基数、每年从增加部分提取50％作为发展乡镇企业的专项资金、由县（区）财政根据县（区）农委和企业局提出的安排计划批准使用；农业银行对短、平、快的项目和经济效益好的企业可优先贷款。这三项资金的具体管理使用办法、由县（区）农委、财政、银行共同研究
制订。
乡镇企业出口产品应得的外汇、要切实按照省、市有关规定的比例予以分成，不得克扣。
发展乡镇企业生产所需的原辅材料、以市场调节为主。但对于由国家计划控制安排和紧缺的主要生产资料、可由县（区）乡镇企业局提出计划、市计委和物资部门要尽力给予协调安排、照顾解决。
三、实行优惠的税收政策。
新办的乡镇企业（不含个体企业、下同）、在就地生产经营的、经税务部门审批，自投产开业之日起、可给予减免三年以下所得税的照顾；除生产或经营糖、烟、酒、焚化品、化妆品、钟、表、自行车、缝纫机、电风扇、电冰箱、罐头、钢木家俱等十三个品种外，自投产开业之日起，
可减免一至二年的产品税、增值税、营业税。
凡原有乡镇企业接受国营，集体工厂企业扩散生产的零部件、半成品、仍由原工厂收购部分、在一九九0年以前免交产品税、上缴增值税；自行销售部分、应按规定缴纳产品税、纳税有困难的我经税务部门批准可给予定期减免的照顾。
乡镇企业与外地开展横向经济联合所组成的经济联合体，凡在原乡镇企业生产经营的，继续享受乡镇企业的优惠待遇；并可实行税前还贷、利润按“先分后税”的原则、在各投资方所在地缴纳所得税。如属个体经济的联合企业、一律在企业所在地纳税。
乡镇企业必须加强财务管理、认真贯彻执行《会计法》、建立健全财务会计制度。凡经税务部门审核帐证健全的单位、其比上年新增的利润给予减半征收所得税的优惠。
乡镇企业所享受的减免税款、应作为生产发展基金、不得挪作他用。
四、加速人才培养和技术开发。
我市大专院校、科研单位、城市企业要积极为乡镇企业培训人才、转让科技成果、提供技术服务或建立科研－－生产联合体、促进生产、共享成果。农村中学应因地制宜地开办一批职业班；各有关部门也应到农村举办短期培训班、为乡镇企业培养专业技术和管理人才。
市经委、经贸委、科委、建委、农委等部门要动员和组织专业技术人员和退休的科技干部、技术工人下乡帮助指导乡镇企业发展生产。乡镇企业也可以到城市聘请退休技术人员和老技工到农村工作。
“星火计划”是振兴农村经济的一项重大科技战略措施。“七五”期间、我市已确定的有关发展乡镇企业的星火计划项目、市农委、科委等部门要抽出力量帮助县郊狠抓落实。
五、健全开办乡镇企业的审批制度。
乡镇企业具有多种经济成份、多种经营形式、多渠道、多层次发展的特点、必须加强宏观控制、防止盲目发展、实行合理规划，统一审批。为简化手续、市政府决定今后兴办乡镇企业、统一由乡镇企业主管部门分级审批“乡办、村办企业由乡政府、村民委员会签署意见、报县、区企业
局审批；村以下的联合体、个体企业、由村民委员会审查签署意见、报乡企业办公室审批、并报县、区企业局备案。凡属开办建筑。建材企业和小糖埔、一律报县、区企业局会同县、区建委、经委审批。各级工商行政管理部门凭乡镇企业主管部门的批准文件，及时给予核发工商营业执照。

凡是未经批准开办的各类企业，均不得享受乡镇企业的优惠待遇。
六、保护乡镇企业的合法权益。
发展乡镇企业应坚持谁投资、谁经营、谁得利的原则，保障合法权益。今后除照章纳税。按照闽政（1986）19号文件规定的范围和比例。向主管部门上交管理费和向村民委员会交纳一定的“三金”外、任何部门和单位都不得向乡镇企业乱摊派、乱收费。企业主管部门、村民委员
会向乡镇企业收取的管理费和“三金”、要实行专款专用、主要用于信息交流、人才培养、推广新技术、开拓新产品和修建公共福利设施等方面。
要注意保护乡镇企业干部和群众的积极性，对出现问题的处理、要持慎重的态度、必须以事实为依据、以法律为准绳、划清罪与非罪的界限、不正之风与工作失误的界限。严禁乱收执照、乱罚款、乱处理。要善于正确引导、使乡镇企业健康发展。
七、进一步完善企业承包责任制。
乡镇企业要进一步完善以产品质量和经济效益为中心的责、权、利相结合的生产经营承包责任制。
乡一级企业、是乡镇企业的骨干、担负着“以工补农”的重任、一般应采取集体承包、实行厂长（经理）负责制、定利润基数、超额分成的形式、对原已由个人承包的乡办企业，如承包基数偏低或群众有意见的、可采取适当方法予以调整。对少数规模小、设备差、手工操作的修理业和
微利企业、可以采取大包干、全奖全赔的办法或租赁给个人经营。要适当延长承包期限，扩大企业自主权。
村办企业、凡需承包给个人经营的、一律实行公开投标、严禁“权力包”。对于群众有意见的“权力包”企业，主管部门应帮助整顿、重新标包。
对个体企业、应加强管理、教育其遵纪守法，照章纳税。要引导他们在自愿互利的原则下，开展横向经济联合、顺应商品经济发展的要求、走联合的路子、提高企业素质、提高社会和经济效益。
以上规定自即日起执行。
厦 门 市 人 民 政 赴

一九八六年八月一日



1986年8月1日