建设部关于贯彻国务院（１９９０）３１号文件精神加强城市规划、房政和房地产业行业管理的通知

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山东省济南市人民政府


济南市人民政府令
（第68号）


　　《济南市有线电视设施管理规定》，已经市人民政府批准，现予发布施行。


济南市市长 谢玉堂
一九九三年十二月十日



　　济南市有线电视设施管理规定




　　第一条　为了加强有线电视设施的管理，确保有线电视节目的顺利播放，根据国务院《广播电视设施保护条例》和《有线电视管理暂行办法》，结合我市实际情况，制定本规定。


　　第二条　本规定适用于本市行政区域内有线电视设施的管理。
　　本规定所称有线电视设施是指有线电视台、有线电视站及接收传送无线电视节目的其用天线系统（以下简称有线电视系统）的下列设施：
　　（一）节目接收设施，包括接收天线、卫星地面接收设施、馈线、塔（杆）、接地设施等；
　　（二）发射设施，包括天馈线、塔（杆）、地网、天线场地及附属设施；
　　（三）节目传送设施，包括架空和埋设的传送信号电缆、光缆、放大器、分支分配器、用户盒、供电器、吊线、线杆；
　　（四）节目监测设施，包括监测台、站及附属设备。


　　第三条　市广播电视行政管理部门负责全市有线电视设施的监督管理。
　　各县、章丘市、历城区广播电视行政管理部门负责本行政区域内有线电视设施的监督管理。


　　第四条　单位或个人设立有线电视系统设施应当遵守以下规定：
　　（一）符合国家规定的有关设立有线电视系统的条件和《济南市有线电视系统总体规划》的要求；
　　（二）使用省级以上（含省级）广播电视行政管理部门根据国家规定标准认定合格的传输设备；使用卫星地面接收设施应符合国务院《卫星广播电视地面接收设施管理规定》。
　　（三）按国家规定的审批权限，报县级以上广播电视行政管理部门批准；
　　（四）设施经验收合格后，方可投入使用。有线电视台由市广播电视行政管理部门会同省广播电视行政管理部门组织验收；有线电视站由县级广播电视行政管理部门会同市广播电视行政管理部门组织验收；共用天线系统由县级广播电视行政管理部门组织验收。


　　第五条　行政区域性有线电视台（站）设施，由广播电视行政管理部门负责建设和管理。
　　单位或个人建设非行政区域性有线电视台（站）（军事、教学、公安、国家安全设置除外）设施，应服从本市电视覆盖网络的整体规划的要求，逐步与行政区域性有线电视台（站）联网，接受广播电视行政管理部门的监督管理。


　　第六条　禁止下列危害和损坏有线电视台（站）设施的行为：
　　（一）私自移动线路及调整放大器、支分配器和用户盒的位置。
　　（二）擅自拆除线路，剪断电缆，或者自行接线偷窃有线电视信号；
　　（三）向天线、放大器、电缆及其他设施投掷物品或射击。
　　（四）沿有线电视主干线、用户线及与之相连接的紧固件敷设和挂接电线、电缆、铁丝、杂物；
　　（五）在有线电视主干线、支干线50米内放火烧荒。


　　第七条　单位或个人因施工及其他意外情况损坏了有线电视台（站）设施时，必须及时报告当地广播电视行政管理部门，采取保护措施，并承担相应的经济责任。
　　单位或个人认为确有必要移动、调整、拆除有线电视设施的，应向管理该设施的广播电视行政管理部门提出申请，经上一级广播电视行政管理部门批准后，方可搬迁。


　　第八条　有线电视台（站）应严格按照国家规定标准对所属设施进行维护和管理，发现设施损坏时，应及时维修，保证节目顺利优质播放。维护的范围包括自有线电视台前端设备至用户盒的所有设施。


　　第九条　任何单位和个人都有保护有线电视设施的义务，对于危害有线电视设施的行为，有权制止和举报。
　　对保护有线电视设施有功人员，由广播电视行政管理部门予以表彰奖励。


　　第十条　对违反本规定的违法行为，可视情节轻重给予相应的行政处罚：
　　（一）对违反本规定第四条一、二、三项规定的，由广播电视行政管理部门处以警告、二万元以下的罚款，并可同时没收其播映设备；
　　（二）对违反本规定第四条第四项规定的，由广播电视行政管理部门处以警告、二万元以下的罚款或吊销其许可证，并可建议其所在单位对其给予行政处分；
　　（三）对违反本规定第六条、第七条规定，危害和损坏广播电视行政管理部门所属有线电视设施的，广播电视行政管理部门应责令其恢复原状，赔偿经济损失，并可同时处以二百元至一千元的罚款。
　　对故意损毁、盗窃有线电视设施，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关依法予以处理。构成犯罪的，依法追究其刑事责任。


　　第十一条　按本规定实施处罚的罚没款全部上缴同级财政。


　　第十二条　当事人对广播电视行政管理部门的行政处罚决定不服，可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《行政复议条例》和《有线电视管理暂行办法》的有关规定申请复议或者提起诉讼。
　　当事人在规定的期限内不申请复议，也不向人民法院提起诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。


　　第十三条　本规定具体实施中的问题由市广播电视局负责解释。


　　第十四条　本规定自发布之日起实施。

　　随着票据在经济生活中的支付功能、流通功能和融资功能日益重要，因票据被除权，最后持票人寻求救济引发的纠纷也呈现多发趋势。这类纠纷主要包括以下几种类型：撤销除权判决之诉、民事侵权之诉、不当得利之诉、票据利益返还之诉等。对于上述纠纷的处理，司法实践中仍存在一些疑难问题，争议较大，如除权判决纠错程序的定性、撤销除权判决的若干实务问题，包括利害关系人的认定、提起诉讼正当理由的理解、撤销除权判决实质性条件的把握等，以及票据真正权利人寻求救济的其他方式等。笔者拟对上述问题进行探讨。
一、除权判决纠错程序的定性
人民法院是否可依职权启动公示催告案件的再审程序
最高人民法院 《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第 207 条规定：“按照督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序审理的案件以及依照审判监督程序审理后维持原判的案件，当事人不得申请再审”。但是，对于人民法院能否依职权启动再审，实践中主要存在两种观点：第一种观点认为，人民法院可以院长发现错误为由，启动公示催告案件的再审程序。第二种观点认为，无论利害关系人抑或人民法院均不得启动公示催告案件的再审程序。笔者赞同第二种观点，理由在于，根据民事诉讼法的有关规定，审判程序可以划分为第一审普通程序、简易程序、第二审程序、特别程序、审判监督程序、督促程序、公示催告程序和执行程序。公示催告程序系独立于其他争讼程序的程序，不属于一审普通程序、简易程序或二审程序的范畴。同时，根据民事诉讼法第一百八十六条的规定，再审案件只能适用于原审生效判决、裁定适用一审程序或二审程序审理的案件。公示催告案件无法在再审程序中找到其适用的空间，人民法院也不得对公示催告案件启动再审程序。
除权判决纠错程序的定性
民事诉讼法第二百条规定，利害关系人因正当理由不能在判决前向人民法院申报的，自知道或者应当知道判决公告之日起一年内，可以向作出判决的人民法院起诉。但是，该诉讼是何种类型，其诉讼请求应当如何厘定，法律没有明文规定，实务中主要有两种观点。第一种观点认为，利害关系人若因除权判决而受有不利益的，只能通过提起撤销除权判决之诉来保护自己的合法权益，[1]且民事诉讼法第二百条应是利害关系人提起撤销除权判决之诉的法律依据。[2]票据债务人以伪报遗失方式获取除权判决，阻碍票据债权人行使票据权利的，法院应当依法撤销除权判决。[3]第二种观点认为，人民法院的除权判决是不可逆转的，[4]如果利害关系人主张返还票据或恢复其票据权利，该请求无法律依据。[5]
笔者认为，就第一种观点来看，除权判决是法律拟制，有时并非与客观真实情况相一致。宣告失踪、宣告死亡等非讼案件也系法律拟制，在被宣告失踪或被宣告死亡的人重新出现、确知他的下落或确知他没有死亡时，经本人或利害关系人申请，人民法院应当撤销对他的失踪宣告或死亡宣告。而撤销除权判决与撤销失踪宣告或死亡宣告的不同之处在于，撤销除权判决的背后必然存在争讼，即申请公示催告人和利害关系人均主张票据权利，而撤销失踪宣告或死亡宣告本身不存在争讼，被宣告失踪或死亡者一旦出现即可撤销。撤销除权判决须通过普通程序审理，不能由人民法院径行撤销。因此，除权判决的纠错程序宜定性为撤销除权判决之诉。由此看，认为可通过撤销除权判决的方式对票据的真正权利人进行救济的观点是可行的。而且，即使除权判决已经作出，若公示催告申请人尚未从付款人处取得款项，此时若不通过普通程序撤销除权判决，而要求利害关系人直接向公示催告申请人主张民事权益或向其前手主张民事权益，则公示催告申请人仍能凭除权判决要求付款人付款。一旦付款人付款之后，受偿还意愿、偿还能力等因素的影响，票据的真正权利人追回全部款项的可能性往往会大大低于直接撤销除权判决，凭票据径行向票据付款人主张付款的情形。
第二种观点表面上看也具有一定的合理性。因为除权判决具有强制执行力，在其尚未被撤销，或者人民法院通知付款人止付前，付款人依据除权判决向公示催告申请人付款的，该付款行为应当认定为有效。即使事后发现公示催告申请人并非票据的真正权利人，付款行为的效力仍不受影响。依照此种逻辑，除权判决的效力在于公示催告申请人可凭判决要求付款人付款，而付款人已经根据除权判决付款的，该付款行为合法有效，则除权判决当然是不可逆转的。笔者认为该观点值得商榷，其不合理之处在于，将付款行为的有效性与除权判决的可撤销性等同起来，认为付款行为一旦作出，并且合法有效的，除权判决则不可逆转，故除权判决也具有不可撤销性。其实不然，因为，根据民事诉讼法第二百一十条的规定，执行完毕后，据以执行的判决、裁定和其他法律文书确有错误，被人民法院撤销的，对已被执行的财产，人民法院应当作出裁定，责令取得财产的人予以返还；拒不返还的，强制执行。从该规定看，执行回转的对象是被执行财产，而非具体的执行行为，无论执行行为的效力如何，均不影响人民法院向取得财产的人追回财产。因此，即使公示催告申请人取得款项，且付款人的付款行为合法有效，也不能因此否定除权判决的可撤销性。除权判决确实应当撤销的，人民法院应当责令公示催告申请人返还相关款项，付款人的权利和付款行为的效力不受影响。
综上，笔者认为，除权判决若确有错误，应当通过撤销除权判决之诉予以纠正。
二、撤销除权判决的具体问题
利害关系人的认定
民事诉讼法第二百条规定，利害关系人可以向人民法院起诉，但如何认定利害关系人，该条文并未作出具体规定。对于利害关系人的范围，目前探讨得不多，有观点认为，这里的利害关系人应该是票据被盗、遗失的情形发生后，以票据法规定的转让方式，善意地从无处分权人手中取得票据的受让人，而不是经过合法背书转让而取得票据的受让人，也不是对丧失的票据承担义务的人。[6]笔者认为，该观点有一定的合理性，但也有不妥之处，理由在于，首先，民事诉讼法第二百条所指的利害关系人与该法第一百九十六条所指的利害关系人系同一概念，根据民事诉讼法第一百九十六条规定的“人民法院决定受理申请，并在三日内发出公告，催促利害关系人申报权利”的表述来看，利害关系人应当是享有票据权利之人，而非对票据承担义务的人。从这个意义上说，前述观点有合理之处。其次，利害关系人也不宜局限于善意从无处分权人处受让遗失票据之人，还应包括在伪报失票申请公示催告的情形中，经过合法背书转让而取得票据的受让人。因为，合法受让人既无法在公示催告程序中申报权利，也不能提起撤销除权判决之诉，即使还有其他救济渠道，也使其程序性权利受到限制，客观上导致无过错的受让人承担因伪报失票人的过错造成的不利后果，有失公平。第三，利害关系人还应包括其他有初步证据证明票据权利之人。一方面，实践中，申请公示催告的情形非常复杂，除确实失票以及伪报失票而申请公示催告两种情形外，还有可能出现其他情形，如甲公司遗失票据后未察觉，被乙拾得后转让给善意第三人丙，丙又遗失票据，并申请公示催告的。此时，甲也可提供其受让或持有票据的证据，向人民法院申报权利，因正当理由未申报权利的，还可提起撤销除权判决之诉。当然，其诉讼请求是否成立又另当别论。第四，在审查利害关系人时，因为无论是在公示催告程序中申报权利，抑或在除权判决之后提起诉讼，均是一种程序性权利，并不涉及实体权利的确认及归属，故不必对利害关系人是否系票据的真正权利人这一实体问题把握得过于严苛，只要其提供表面的初步证据证明票据权利即可。
正当理由的审查
关于如何理解民事诉讼法第二百条规定的利害关系人提起诉讼的正当理由，目前主要有两种观点：第一种观点认为，对于正当理由应当从宽把握，只要被告不能证明原告在行使权利方面存在懈怠，就应当推定正当理由成立。而且，将当事人是否存在过错作为正当理由是否成立的判断依据是恰当的，既有利于防止票据债务人通过伪报票据遗失侵害善意持票人的利益，也有利于敦促票据债权人在从事票据行为时尽到必要的谨慎义务。[7]
第二种观点认为，正当理由从狭义上讲是指申报人不能行使申报权利的情况，主要指不知道已公示催告，或者虽已知道公示催告的期间，但因不可抗力不能或无法在法定期间内申报权利。从广义上讲还包括人民法院错误适用公示催告程序、法院未按照法定程序进行公告等。[8]对于第一种观点，笔者认为其忽略了公示催告程序中公告的效力。公告的效力在于，无论事实上是否知晓，均推定不特定的社会公众和利害关系人已经知晓公告内容。而且，根据票据法第一百九十七条的规定，在公示催告期间，转让票据权利的行为无效，这也体现了公告推定知晓的效力。类似的情形还出现在民事诉讼法第一百三十条，其规定被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。同时，对于被告下落不明的，也得采取公告送达传票的方式。诸如此类的规定还包括公司清算程序中的债权申报公告等。
第二种观点肯定了公告的效力，笔者认为较为合理，但是，人民法院错误适用公示催告程序是否应当作为正当理由的范畴值得商榷。因为，即使公示催告程序并非票据真正权利人申请，除权判决应予撤销，那也系撤销除权判决之诉实体审查的问题，并非启动撤销除权判决之诉的程序性要件，不属于人民法院在审查原告是否具备撤销除权判决之诉正当理由时应当考虑的因素。同时，人民法院未根据最高人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定 》第 32 条的规定，在全国性报刊上进行公告的，或公告期限低于民事诉讼法规定的最低期限 60 天的，均属于正当理由的范畴。
撤销除权判决实质性条件的把握
实践中有观点认为，既然票据被盗、遗失或者灭失是申请公示催告的先决条件，那么撤销除权判决则应当以公示催告申请人伪报失票为前提条件。笔者认为上述观点有待商榷，理由在于，除权判决的效力是使原来结合于票据中的权利从票据中分离出来。申请人如同持有票据一样，被推定为当然的权利人，无需再采用其他的方法如票据的持有、票据的提示等来证明自己是票据权利人就可行使票据权利。[9]也就是说，只要利害关系人能够证明其票据权利，即可否定公示催告申请人的付款请求权，否定除权判决的效力，而无需证明公示催告申请人伪报失票这一事实。当然，若利害关系人无法证明其票据权利，但公示催告申请人确系伪报失票的，当然应当撤销除权判决。而且，即使公示催告申请人并非伪报失票，而系真正失票，由于除权判决只是赋予失票人一种票据权利人的形式资格，而不是恢复其实质权利，所以，如果第三人是在票据丧失以后、公示催告的公告发布之前这一时段里善意取得票据，即使以后失票者取得了除权判决，票据权利仍属于善意取得的第三人。在这一点上理论界已经形成共识，不存在任何争议。[10]当然，根据民事诉讼法第一百九十五条第二款的规定，公示催告期间内以背书转让取得票据者不受法律保护。至于在公示催告期满后、除权判决作出前，受让票据者是否受法律保护的问题一直有争议。由于公示催告期满后，票据并未处于公示状态，笔者倾向于票据权利仍然存在的观点。
对于票据权利的善意取得如何认定，笔者认为可考虑几个方面。首先，受让票据的主观心态是善意的，即不知道也不可能知道票据系无权处分人持有。其次，受让票据支付了相应对价，当然，税收、继承、赠与等不受此限。再次，取得票据的手段合法，也即不存在欺诈、胁迫、偷盗等情形。至于实践中普遍存在的被背书人栏连续空白背书转让票据的问题，即票据的若干背书人均仅记载和签章自己名称，但未记载被背书人名称即将票据交付他人的，此时能否以背书不连续为由否定持票人的票据权利？ 笔者认为，最高人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第 47 条仅规定持票人可记载自己名称，并未规定持票人可记载他人名称，故持票人虽然无权补记其他被背书人的名称，但审理中可结合案情进行裁量，并责令持票人举示若干前手空白背书转让票据的证据。若能证明票据流转的合法性，则不宜以背书不连续为由否定其票据权利。
三、票据权利人的其他救济方式
票据权利人可径行向失票人主张民事权益
对于除权判决能否对抗民事诉讼普通程序的问题，笔者认为，尽管最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第 9 条规定，已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实，当事人无需举证证明，但该条还规定，当事人有相反证据足以推翻的除外。除权判决并非创设了新的票据权利，仅是对原票据记载事项的重新确认，如果利害关系人能证明其享有票据权利的，则除权判决不能作为公示催告申请人提出抗辩的正当理由。
1.票据权利人可径行向伪报失票人提起民事侵权之诉。
对于利害关系人能否不提起撤销除权判决之诉，而径行对失票申请人提起民事侵权之诉，有观点认为，汇票被恶意除权的，真正权利人可以提起民事侵权之诉，不受票据公示催告程序的约束，不必先行提起撤销除权判决之诉。[11]笔者认为，上述观点有合理性。就民事侵权诉讼来看，其诉讼请求能否成立不能一概而论，只有在申请除权判决的民事主体伪报失票的情形下，民事侵权之诉才可以成立。实践中最常见的情形是，利害关系人的前手依法转让票据后，又伪报失票，申请公示催告，骗取除权判决，其后票据的真正权利人对伪报失票人提起民事侵权之诉。在其他情形下，民事侵权之诉不能成立，实践中最常见的情形是，真正的失票人申请公示催告，得到除权判决，但在公示催告程序前，该票据经人偷盗或拾得，并由善意第三人支付对价取得后，善意第三人对真正失票人提起民事侵权之诉。
前者的侵权之诉成立，后者的侵权之诉不成立的理由是，根据侵权责任法第六条的规定，行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。第七条规定，行为人损害他人民事权益，不论行为人有无过错，法律规定应当承担侵权责任的，依照其规定。故利害关系人提起的民事侵权之诉，法律没有规定行为人应当承担无过错责任的，应当适用过错责任原则判定是否构成民事侵权。那么，何为过错？ 根据民事诉讼法第一百九十五条关于启动公示催告程序的规定，因票据被盗、遗失或者灭失的民事主体，可以向票据支付地的基层人民法院申请公示催告，因此，作为真正的失票人，申请公示催告是法律赋予的权利，不构成侵权责任法上的过错。对于伪报失票的民事主体来说，其显然不具备申请公示催告的前提条件，违法了诉讼法的相关规定，足以构成侵权责任法意义上的过错。
2.票据权利的善意取得人可径行向失票人主张返还不当得利。
民法通则第九十二条规定，“没有合法根据，取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人。”在票据善意取得的情形下，公示催告申请人往往确系真实的失票人，此时，若公示催告申请人凭除权判决兑付票据，真正的票据权利人可以主张其返还不当得利。因为，从不当得利的构成要件看，首先，善意取得票据的，票据利益应当归善意取得人所有，而非公示催告申请人所有，因此公示催告申请人取得的利益系不当利益。其次，善意取得人因无法兑现其票据权利受到损害，而且，公示催告申请人所获利益与善意取得人所受损害之间有因果关系。同时，根据最高人民法院《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见（试行）》第 131 条的规定，公示催告申请人应当返还票面记载的金额以及因此产生的孳息。同时，只要除权判决尚未被撤销，即使失票人因各种原因尚未从付款人处取得相关款项，也不影响不当得利之诉的成立。因为，除权判决具有强制执行力，即使失票人尚未获得款项，其相应的权利也系确定的，受法律保护。故其因除权判决获得利益也是肯定的，不影响不当得利之诉的成立。
票据权利人可径行向其前手主张民事权益
有观点认为，对于利害关系人要求其前手返还票据利益的诉讼请求，因除权判决已经发生法律效力，利害关系人的前手可参照最高人民法院 《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第 16 条之规定，以人民法院作出的除权判决已经发生法律效力为由进行抗辩。但也有观点认为，持票人丧失票据权利，并不意味着基础民事权利丧失，仍有权依据基础交易关系行使民事权利，即向前手主张返还票据利益。[12]笔者认为，第一种观点存在偏颇之处。最高人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第 16 条规定适用的前提是票据法第十八条之规定，也即是持票人向出票人或承兑人主张返还票据利益，并不适用于持票人向其前手主张返还票据利益，则利害关系人的前手不能以除权判决已经发生法律效力为由进行抗辩。
与此同时，票据法第十条规定，票据的取得，必须给付对价，即应当给付票据双方当事人认可的相应对价。因此，除税收、继承、赠与的票据可依法无偿取得外，其他均须支付对价，故票据取得的背后必然存在基础关系。那么，利害关系人也就无需先行提起撤销除权判决之诉，可依基础关系径行向其前手主张民事权利。当然，利害关系人的前手也可依基础关系向其前手要求主张民事权利，返还票据利益。如此一来，追索至失票申请人，无论其确实丢失票据还是伪报失票，均无法再向前手主张民事权益。



注释:
[1]江伟主编：《民事诉讼法学关键问题》，中国人民大学出版社 2010 年版，第 302 页。
[2]张旭：“票据除权后合法持票人行使权利之途径”，载《人民司法》2011 年第 14 期。
[3]王永亮、张哲、高丽：“撤销除权判决实务问题研究”，载《人民司法》2009 年第 8 期。
[4]程烨、施同生：“票据被他人申请除权后合法权利人”，载 2009 年 2 月 27 日《人民法院报》。
[5]姜丽丽、刘刚：“票据除权判决能否对抗普通程序”，载《人民司法》2010 年第 16 期。
[6]马作彪：“汇票被恶意除权时真正权利人可提起民事侵权之诉”，载《人民司法》2011 年第 14 期。
[7]王永亮、张哲、高丽：“撤销除权判决实务问题研究”，载《人民司法》2009 年第 8 期。
[8]马作彪：“汇票被恶意除权时真正权利人可提起民事侵权之诉”，载《人民司法》2011 年第 14 期。
[9]李伟群：“除权判决的效力与票据善意取得之间的关系——从中、日票据法比较的角度”，载 《法学》2006 年第 6 期。
[10]李伟群：“除权判决的效力与票据善意取得之间的关系——从中、日票据法比较的角度”，载《法学》2006 年第 6 期。
[11]马作彪：“汇票被恶意除权时真正权利人可提起民事侵权之诉”，载《人民司法》2011 年第 14 期。
[12]张旭：“票据除权后合法持票人行使权利之途径”，载《人民司法》2011 年第 14 期。



出处:《人民司法》2012年第5期