宜春市人民政府关于印发《宜春市中心城房屋租赁管理实施细则》的通知

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村居干部职务犯罪问题的调查和思考

汕头市 龙湖区人民检察院 马若飞

随着经济体制改革的深入发展，村居经济取得长足进展，在经济发展的同时，村居干部的职务犯罪问题也日益突出，成为村居开展工作和社会、经济发展的障碍。村居“两委”是基层社会组织，是党和国家机关与群众联系的桥梁，它起着上情下达，下情上达的关键作用。村居干部的形象直接关系到党和国家的形象和威信，关系到政令畅通、社会的稳定。 因此必钡积板探索村居干部职务犯罪问题的原因和特点，寻求解决问题的途经和对策．遏止腐败现象的蔓延，防止违法犯罪行为的发生，服务村居经济，保护、挽救村居干部，净化社会环境，促进村居工作健康发展。
据笔者所在基层检察院资料反映，从一九九八年至二oo一年，本院共受理举报线索165件，其中村居干部违法犯罪线索35件， 占21。2％，其中分流4件，初查19件，立案侦查8件13人。从这些案件来分析。它们有着共同的 特点和犯罪原因：
一、案件特点：
一是主体特殊性，主要是党支部书记、村委会主任、村居经济实体负责人、财务人员，具有—定的人、财、物支配权、管理 权，易于发生违法犯罪行为。如本院立案侦查的8件案件中，其中有4件4人为出纳员，其余4件9人为党支部、村委会负责人及其组成人员．二是案件类型主要是挪用、贪污(侵占)、受贿，也有玩忽职守、非法拘禁等案件的发生，犯罪手段简单、直接。一般采取截留公款，虚报、多报开支、虚增工程款、收入不记帐等方式侵吞公款； 以低价转让土地使用权、山林鱼池等低价发包、高于造价支付工程款，从中收取回扣和手续费；直接挪用自己管理的公款。如该院查办的8宗案件均涉嫌挪用公款，其中还有3宗涉嫌贪污，1宗涉嫌玩忽职守，1宗涉嫌非法拘禁。三是多发生在征地款及其它公款的管理，校舍、公路，供水、供电等公用工程的发包、验收等环节。如某经济联社主任吴某，利用其管理征地款之机，连续六次将自己保管的公款挪用给他人使用，造成40多万元无法追回的经济损失。四是多次 犯罪、连续犯罪，作案时间跨度长、次数多。如某村出纳员谢某利用其保管村公款的职务之便，从1996年底至1998年初先后12次侵吞银行存款利息。五是易发生串案、窝案。如某居委纪荣某等人共同贪污案，从党支部书记、副书记、支委委员、居委主任、居委委员到出纳员等六人在任职期 间，利用职务之便，将征地补偿款存入银行，采用将法定利息入帐，高额贴息不入帐截留私分的手法，多次共同贪污．六是重复举报、联名举报、多头举报占一定比例．甚至发生集体上访事件。如该院受理的35件村居干部举报线索中有13件是重复举报， 占37。1％，有一些是群众联名举报 的，也有相当一部分是由上级机关转办的。并有发生集体上访事件．
二、原因分析：
一是法律意识不强，法制观念薄弱，对自己的行为没有一个清醒的认识，不能正确区是非，合法与违法犯罪的界限，有的村居干部认为自己没有违背职责，为别人办事，人家自愿送点钱物酬谢，两厢情愿，人之常情； 有的把挪用公款当成正常的借贷关系。二是思想政治教育力度不够，服务意识不强，人员素质普遍较低； 三是制度不完善或有制度不执行，执行不力。尤其是内部财务管理混乱，制度形同虚设，帐款不公开，现金收入截留，公款私存，私设小金库，致使一些于部能轻易地侵吞、拥用公款。如某村委会出纳员陈某就是利用会计、出纳没有按月核对库存现金的财务漏洞而椰用公款归个人使用的。四是“两务公开”不到 位，它导致两种不良效果： 一方面是群众无法监督，村居干部履行职务失去制约；另一方面是容易引起群众猜疑，激发干群矛盾， 引发群众联名举 报，集体上访等事件发生。五是缺乏有效的监督机制，内部监督形同虚设，流于形式，而在外部，上级管理部门对村居资金的分配、使用没有形成统一有效地管理和制约机制，不能及时发现问题，制止违法犯罪行为的发生。
三、 积极采取对策，预防和减少村居干部违法犯罪行为的发生，推动村居工作深入发展．
桉照党的十五大和十五届五中全会及《实施纲要》关于从源头预防和治理腐败的精 神，以及有关农村工作的精神，一方面在抓经济建设的同时，狠抓思想教育，实现物质文明和精神文明两者并重，两者并进。在推动村居经济发展的同时，提高村居干部的整体素质； 另一方面坚持预防为主，打击为保障，惩前毖后，治病救人，既避免国家、集体财产的损失，也做到挽救和保护我们的干部。土要从以下几方面入手：
（一）、加强村居基层组织建设。党支部是村居组织的核心，是党和国家联系广大群众的桥梁和纽带，村居委员全是群众的自治性组织，加强村居基层组织建设是克服腐败现象，防止职务犯罪发生的有效保障：一是要选 拔好领导班子，一方面推选党性强、作风好、素质高的党员和村党支部书记， 另一方面严格执行村居委员选举制度， 真正选举出顺民心、合民意， 为人民服务的村居委员会主任及成员。
（二）、加强法制宣传，教育．咨询。采取多种形式的思想政治教育、法 制教育。道德教育、纪律教育，提高干部素质，筑起思想、道德、纪律、法律四道防线，从而预防职务犯罪行为发生．
（三）、建立健全制度，完善监督制约机制．—是加强“两务”公开，增加透明度，杜绝暗箱操作，充分发挥群众的监督作用；二是加强村居基层组织内部监督，首先是要完善财务的审批制度和内部财务监督制度，禁设 小金库，实行帐款分开管理，定期核对帐证、帐实、帐帐是否相符，其次要完善工程公开招标、投标制度；三是强化上下级监督机制，实行互相审计制，并严格执行审计制度。四是加强落实并提高村居干部的工资福利待遇并制度化。
（四）、严厉打击，遏制村居干部职务犯罪地漫延。检察机关对于村居干部贪污受贿、渎职等职务犯罪要依法办理，做到及时受理、及时分流、及时初查，及时立案．及时提起公诉。既能充分发挥法律的震慑作用，又化解了干群矛盾。
（五）加强预防工作，防止职务犯罪行为的发生．检察机关作为法律监 督机关，要充分发挥预防职务犯罪的职能作用，积极探索出一条切合村居工作实际的预防犯罪新路子：一是结合办案提出检察建议，做好个案预防、案后预防工作；二是开展重点岗位预防，重点防范对象为党支部书记、村居委员会主任、出纳．工程项目实行同步预防，重点监督工程的投 标、结算、验收、付款等环节，严防违法犯罪的发生。三是加强与街道等有关部门联系，开展系统预防，并把它纳入整个社会预防网络。四是加强村居干部预防职务犯罪信息系统的建立和调研分析，探索发案规律、特 点，加大犯罪预测和对策研究力度，不断调整改进犯罪预防工作。

铁道部


铁路国有资本监管办法

第一章 总则
第一条 为加强铁路国有资本的监督和管理，实现国有资产的保值和增值，根据国家有关财经法规，以及铁道部《铁路国有企业资产经营责任制暂行办法》和《关于加强铁路企业国有资产监督管理的若干规定》制定本办法。
第二条 铁路国有资本监管是指铁道部作为铁路国有资本出资者的代表，对投入到铁路国有企业、事业单位的资本的营运状况进行监督、控制和管理。
第三条 铁路国有资本监管的目的是：实现政企分开，落实国有企业资产经营责任制，促进企业事业单位提高国有资产营运效益，防止国有资产流失。
第四条 铁路国有资本监管工作本着“统一领导，分级监管”的原则进行。铁道部负责部属企事业单位国有资本监管工作的组织和实施；部属各单位负责管辖范围内的国有资本的监督和管理，并制定具体实施细则报铁道部（财务司）备案。
第五条 铁道部对全路国有资本的监管实行分工合作。部长办公会议对部属各单位国有资本监管的重大问题进行决策；人事、劳卫司，纪委、监察局，审计中心各负其责，财务司负责全路国有资本监管日常工作。部直属企业和多经管委会负责所管企业的国有资本的监督和管理，部直属企业和多经管委会办公室负责日常工作。
第六条 铁路国有资本监管的方法是建立国有资本监管报告制度、财务监测指标分析制度和国有资本监管工作检查制度，形成对企业、事业单位的评价制度和经营过程中的预警机制，并建立处罚制度。

第二章 国有资本监管的范围和内容
第七条 铁路国有资本监管的范围包括：
铁路国有资本出资人代表（铁道部）出资兴办的铁路国有企业、事业单位，以及实际上拥有控制权的其他单位（以下简称被监管单位）。
第八条 铁路国有资本监管的主要内容是：
1．对铁路企业事业单位贯彻国家财经方针政策和财经法规情况进行检查。
2．对铁路企业资产、负债和所有者权益的变动情况，对收入、费用和利润的真实性，以及资金筹集、使用和管理的情况进行监督。
3．对铁路企业事业单位有关财务指标进行监测、控制和分析。
4．对铁路企业事业单位国有资本监管工作进行检查。
5．对铁路企业事业单位进行综合及单项评价和风险预警。
6．对违纪违规的铁路企业事业单位及有关责任人实行处罚。

第三章 国有资本监管报告
第九条 铁路国有资本监管报告制度指被监管单位定期将本单位国有资本营运状况向监管部门进行报告。
第十条 铁路国有资本监管报告包括：
1．填报国有资本监管报表（报表另发，以下简称监管报表）。
2．对铁路国有资本、权益以及债权、债务等项目的变动原因，对企业效益情况和发展趋势作综合说明。
3．对以下有关重大问题要单独说明：
（1）企业要对对外投资是否严格按投资程序办理进行说明；同时对对外投资在3000万元及其以上的项目是否经过审批，1000万元（含）至3000万元的项目是否报送核备进行说明。
（2）企业要对提供担保和进行财产抵押是否按规定程序办理进行说明。
（3）企业发生单笔业务在1000万元以上的贷款要进行说明。
（4）企业对计入“待处理财产损失”帐户且每笔损失20万元以上，期间累计损失50万元以上的情况进行说明。
（5）企业要对资产重组、改制等国有资产变动情况进行说明。
第十一条 各铁路局，工程、建筑、中车、物资和通号总公司，应当按季进行国有资本监管报告。各相关指标应与决算口径保持一致。
第十二条 其他单位每年进行一次国有资本监管报告。
第十三条 上市公司应按时将中期报告和年度报告报部，可不再作监管报告。
第十四条 铁路事业单位由于资产管理的特殊性，可不单独作“国有资本监管报告”，但其“对外投资”和“固定资产”增减变化情况及原因说明，每年随决算进行一次报告。发生“对外投资”在500万元及其以上的，或者“固定资产”盘亏、报损，单项20万元及其以上的情况，要进行说明。
第十五条 被监管单位应按决算报送时间和渠道，将编制完成的监管报表，连同相应的说明一式两份报部（财务司）。

第四章 财务监测指标报告
第十六条 财务监测指标报告制度是指被监管单位在规定时间内，将有关财务指标报送监管部门，监管部门据此形成对被监管单位的监测通告。
第十七条 财务监测指标如下：
1．销售收入
2．销售成本
3．利润总额
4．净资产收益率＝净利润÷平均净资产×100％
5．总资产报酬率＝（利润总额＋利息支出）÷平均资产总额×100％
6．资产负债率＝负债总额÷资产总额×100％
7．流动比率＝流动资产÷流动负债
8．速动比率＝（流动资产－存货）÷流动负债
9．存货周转率＝销售成本÷平均存货
10．资产损失比率＝待处理资产损失净额÷期末资产总额×100％
11．应收帐款周转率＝销售收入净额÷平均应收帐款余额（运营企业不报此指标）
12．产值利润率＝利润总额÷总产值×100％（本指标只适用于施工企业）

第五章 国有资本检查、评价和预警制度
第十八条 国有资本检查制度是指监管部门对各被监管单位的国有资本营运状况，定期地进行检查，同时对国有资本监管中的突出问题以及审计、社会中介机构发现的企业经营问题进行专项检查。
第十九条 国有资本评价制度是指监管部门运用科学、规范的评价方法，对被监管单位一定经营期间的资本营运结果、财务状况和经营效果进行单项或综合的定性定量地分析，对被监管单位作出客观、公正的综合评价。
单项分析评价是指对被监管单位国有资本营运效果、企业偿债能力、现金流量等单项工作状况，根据所填报的“国有资本监管报表”，运用趋势分析的方法如多期比较分析、结构百分比分析和定基百分比分析的方法就其发展趋势作出评价。
对被监管单位的综合分析评价由于涉及内容较多，办法另定。
第二十条 国有资本预警机制是指监管部门通过对被监管单位的国有资本监管报告、财务监测指标的分析评价，以及对其国有资本营运状况的定期和专项检查，对其结果及潜在风险和问题向被监管单位通告。

第六章 处罚与赔偿
第二十一条 监管部门对各被监管单位的国有资本监管报告制度和财务监测指标分析制度的执行情况进行检查。对检查出的问题按照如下有关规定进行处理，国家另有规定的，从其规定。
第二十二条 企业的对外投资项目，不能取得预期收益并造成较大损失的，按损失金额的大小，分别情况进行处理：对单位按损失金额的5％～20％处罚；对主要领导和决策者给予党纪政纪处分，同时处以2000元以上10000元以下的经济赔偿，触犯刑律的移交司法机关处理。对未按规定程序办理，由个人单独决策的，对决策者和直接责任人从重处罚，并责成决策者负责追回不良投资。
第二十三条 对履行担保责任，或者履行抵押责任造成损失的，按损失金额的大小，对单位按损失金额的5％～20％处罚；对主要领导和决策者给予党纪政纪处分，同时处以2000元以上10000元以下的经济赔偿，触犯刑律的移交司法机关处理。对未按规定程序办理，而由个人单独决策的，对决策者从重处罚。
第二十四条 企业发生财产损失，每笔损失10万元以上，累计损失超过50万元的，对单位按损失金额的5％～20％处罚；对主要领导给予行政处分，同时处以本人一个月工资的经济赔偿；对直接责任人调离工作岗位，同时处以本人三个月工资或按损失金额1％～5％进行经济赔偿。
第二十五条 对铁路企业资产重组、改制中造成国有资产流失或其他重大损失，损失金额达20万元以上，累计损失超过50万元的，对单位按损失金额的5％～20％处罚；对主要领导和决策者给予党纪政纪处分，同时处以本人一个月工资的经济赔偿。
第二十六条 对各单位不按规定进行收入、费用和利润的确认和核算，违法筹集、使用和管理资金，造成重大损失的，按以下情况分别处理。
1．对企业、事业单位采取虚列或者隐瞒收入，虚列支出或者不列、少列支出等手段，形成经营亏损、潜亏挂帐，人为调节财务成果；伪造、变造会计凭证、帐簿或者在法定会计帐簿之外，设置起同等证明效力的会计帐簿，或者设置“小金库”，提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，损害国家资本或者其他投资者利益，未构成犯罪的，除追还被侵占、挪用的资金外，对单位按2万元～50万元进行处罚；对单位主要领导人员给予党纪政纪处分，同时处以1000元以上5000元以下的经济赔偿；对其他有直接责任的财会人员处以500元以上2000元以下的经济赔偿，同时解聘所任职的技术职务，并记录于会计证。
2．对违反铁道部《铁路企业、行政、事业单位现金管理办法》（铁财〔1996〕107号），造成损失的，损失金额在3万元及其以下的，给予单位主要领导人和有关责任人员行政记大过以下的处分，并处以本人2个月工资以下的经济赔偿；损失金额在3万元以上的，处以本人3个月工资的经济赔偿；并视情节轻重，给予单位主要领导人和有关责任人员撤职处分。
第二十七条 对不按时报送国有资本监管报告和财务监测指标，甚至弄虚作假，造成较坏影响的单位和主要责任者给予通报批评。
第二十八条 违反“第二十二条”至“第二十七条”规定，有下列情形之一的责任者，从重处罚，直至解除劳动关系：
1．强制下属人员违反有关法规的领导人员。
2．擅自作主或者主动策划违反有关法规规定的财会人员。
3．阻挠、抗拒监督检查或者拒不纠正错误的。
4．屡查屡犯的。
第二十九条 违反“第二十二条”至“第二十七条”规定，有下列情形之一的责任者，可以从轻或者免予处罚：
1．自己主动查出并及时纠正，积极减少损失的。
2．劝阻无效，保留意见的决策人员。
3．抵制无效，被迫执行的经办人员。
第三十条 对单位和对责任人的经济处罚，由各级财务部门或者审计部门作出决定；对责任人员的纪律处分，由财务或者审计部门提出建议，由有关部门作出决定。
第三十一条 单位对处罚决定不服的，可以在收到处罚决定通知书之日起15日内，提出复查申请。受理部门在接到复查申请30日内进行复查。复查期间，处罚决定应当执行。
个人对处分决定不服的，按照规定的申诉程序办理。

第七章 附则
第三十二条 本办法由铁道部财务司负责解释。
第三十三条 本办法涉及的有关报表及编制说明由财务司负责制定下发。
第三十四条 本办法自发布之日起实施。